Реферат: СЭЗ в России
ВСЕРОСИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
Менеджмент и Маркетинг
ДОКЛАД
ПОРЕГИОНОВЕДЕНИЮ НА ТЕМУ: «Проблемысоздания и функционирования свободных экономических зон в России».
Руководитель:Семикина Г.Ю.
Исполнитель:Прилепкин И.Б.
ГМУ,гр. 411
МОСКВА
1999 г.
План.
Введение.
1. Основные виды свободныхэкономических зон (СЭЗ) в мировой практике.
2. Свободные экономические зоны вРоссии.
2.1. Социально-экономическая сущностьСЭЗ.
2.2. Предпосылки и цели создания СЭЗ.
2.3. Практический опыт функционированияСЭЗ на примере Калининградской области.
3. Проблемы функционирования СЭЗ вРоссии.
3.1. Правовые проблемы.
3.2. Социально-экономические проблемы.
3.3. Геополитические проблемы.
4. Перспективы развития СЭЗ.
Заключение.
Введение.
Свободные экономические зоны (СЭЗ) прочно вошли вмировую хозяйственную практику и функционируют во многих странах мира, в томчисле в странах «ближнего зарубежья» и бывшего соцлагеря. В настоящее время, поразличным данным, в мире от 2 до 4 тыс. СЭЗ, их товарооборот к 2000 году можетсоставить до трети общемирового.
Свободные экономические зоны существуют почти во всех промышленно развитых странах. Причем вСоединенных Штатах Америки их численность самая большая — более 200.Помимо старейшей и крупнейшей СЭЗ в Нью-Йорке, они организованы в Бостоне, Чикаго, Кливленде, Сан-Франциско, Сиэтле и в других городах. В 1992году общая стоимость товаров, которые были завезены и переработаны в этихзонах, достигла 93,8 млрд. долл., а в конце 90-х годов — составила 130-150млрд. долл. в год.Большуюпопулярность СЭЗ завоевали и в развивающихся странах. Если к 1981 г. них былосоздано 96 таких зон, то за последующее десятилетие число их превысило 300 ипродолжает нарастать. Общая занятость на предприятиях, зарегистрированных этихзонах, превысила 3 млн. человек.
Вместес тем, наблюдались случаи, когда создание СЭЗ не только не оправдывало себя, нои наносило ущерб хозяйствующим и управляющим субъектам. Так, создание вШри-Ланке, Сенегале и других странах разного рода СЭЗ не только не увенчалосьуспехом, но многие из этих зон в настоящий момент вообще пересталифункционировать. Отдельное место в этом списке занимают российские СЭЗ, чьяроль в экономике страны до сих пор однозначно не определена. Как отмечается в(28, стр. 2) ни одна из ныне существующих в России зон не соответствует вполной мере тем требованиям, которые предъявляются в международной практике ктакого рода образованиям.
Приэтом неоднозначен и социально-экономический эффект, полученный от созданиясвободных зон в нашей стране, и споры об их роли в экономике России не утихаюти по сей день. Рассмотрение, как мирового, так и собственного опыта,накопленного по данной проблеме, поможет определить место и перспективыразвития СЭЗ в экономико-политической жизни России.
1. Основные виды свободных экономических зон в мировойпрактике.
Международной конвенцией по упрощению и гармонизациитаможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.) установлено понятие свободной зоны («зоны-франко»), под которой понимается часть территориистраны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределаминациональной таможенной территории, и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.
Поопределению Международной ассоциации развития свободных экономических зон(МАРСЭЗ), созданной в 1990 г. СЭЗ является особым территориально-хозяйственнымобразованием, как правило, открытым для финансово-хозяйственной деятельностилюбой страны, благоприятствующим экономическому, научно-техническому,экологическому и социальному развитию, специально создаваемому путемдополнительного делегирования ему федеральными и муниципальными органами Россииправ и полномочий с жестко закрепленными и соблюдаемыми границами, ссобственным зональным законодательством, бюджетом, налоговой системой, органамиуправления (22).
На современном этапе более актуальна трактовка СЭЗ,как инструмента выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия«свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона — это «не только и не столько обособленная географическая территория, но,скорее, часть национального экономического пространства, где введена иприменяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях» (31, стр.126).
Организационнаяструктура СЭЗ достаточно многообразна, как многообразны и цели, преследуемыепри их создании. Иногда довольно трудно классифицировать ту или иную СЭЗоднозначно, поскольку она обладает чертами многих зон. Среди наиболеераспространенных в мире СЭЗ можно выделить следующие:
1. Зоны свободной торговли (ЗСТ). Ихсоздание предусмотрено специальным законом США 1934 года, целью которого былопоощрение торговли, ускорение торговых операций, сокращение торговых издержек.Законом установлено, что при каждом официальном порте прибытия может бытьсоздана, по крайней мере, одна свободная внешнеторговая зона. К числу ЗСТможно отнести специальные магазины «Дьюти фри» в крупных международныхаэропортах. С точки зрения финансового режима, они рассматриваются какнаходящиеся за пределами государственных границ. К ЗСТ относятся также итрадиционные свободные гавани со льготными торговыми режимами.
2. Специальные таможенные зоны (СТЗ), как одна из простейших форм экономических зон,представляют собой транзитные или консигнационные склады для хранения, упаковкии незначительной обработки иностранных товаров, предназначенных для экспорта. СТЗ освобождаются от таможенных пошлин наввоз и на вывоз товаров. Они имеются во многих странах.
3. Специальныеторгово-промышленные зоныпредставляют собой территории со льготным торговым режимом, где существует рядпреференций для инвестирования, развития промышленного производства, экспортапродукции.
4. Зоны экспортной переработки (ЗЭП), характеризуются как анклавы в рамкахнациональной таможенной территории, обычно расположенные неподалеку отмеждународных портов, в которые оборудование, компоненты для сборки и материалыпоступают без таможенного контроля. Импортируемая продукция подвергается в ЗЭП промышленной обработке изатем экспортируется без вмешательства таможенных властей принимающей стороны.Выплата таможенной пошлины не требуется, за исключением случая, когда этапродукция поступает на национальную таможенную территорию принимающей стороны.
5. Зоны технико-экономическогоразвития (ЗТЭР) создаются, какправило, в качестве эталонных для национальной экономики по уровню организацииэффективного, высокотехнологичного производства. На предприятиях, расположенных в ЗТЭР, широкоиспользуются современные методы управления производством, прогрессивные методыорганизации и маркетинга, разрабатываются передовые промышленные технологии.Существенное распространение ЗТЭР получили в ряде развивающихся стран.
6. Близким по организации иособенностям функционирования с ЗТЭР являются Зоны развития новых и высокихтехнологий (ЗРНВТ). Наибольшеечисло таких зон находится в США, Японии, Китае. В США их называют «технопарками»,в Японии — «технополисами», в других странах — бизнес — инновационными центрами. В отличие от ЗТЭР, технопарки ориентируются наразвитие новейшей и высокой технологии, наукоёмкой продукции. В них концентрируется значительный кадровый иинженерный потенциал, занимающийся разработкой текущих и перспективныхнаучно-прикладных проблем, новых видов продукции и материалов. Самая известнаяв мире и крупнейшая в США ЗРНВТ «Силикон-Велли» дает 20% мирового производствасредств вычислительной техники и компьютеров. Широко известные фирмы «Интел» и«Майкрософт» также получили развитие в условиях ЗРНВТ.
7. Экономические зоны комплексногомногоотраслевого назначения. Они обладают практически всеми чертамидругих зон. Например, в СЭЗ Шэньчжень (КНР) входят зоны свободной торговли итехнопарк.
8. Открытые районы. Они охватывают территории, где создаетсяльготный инвестиционный режим для привлечения и иностранного капитала.«Открытые районы», получившие широкое развитие в КНР, включают в себяфактически весь приморский пояс страны и распространяются вглубь нее. В этихрайонах размещаются зоны технико-экономического развития, технопарки иэкспортоориентированное производство.
9. Оффшорные зоны (ОЗ) привлекают клиентов благоприятным валютно-финансовымрежимом, высоким уровнем банковской и коммерческой секретности, лояльностьюгосударственного регулирования. Наибольшеераспространение они получили в странах Британского содружества. В миренасчитывается около трех десятков устойчивых и комплексных центров оффшорнойдеятельности. К числу стран, где уже давно функционируют оффшорные компании,относятся Панама, Нормандские острова, Ирландия, Швейцария, и др. В последнеедесятилетие ОЗ появились в Израиле Мальте, Малайзии. Промышленные, торговые и банковскиекомпании в ОЗ либо вообще не подлежат налогообложению (Ирландия, Либерия), либооблагаются небольшим паушальным налогом. Льготный режим в ОЗ определяется также отсутствием валютных ограничений, свободнымвывозом прибылей, отсутствием таможенных пошлин и сборов для иностранногоинвестора, экстерриториальностью и т.д. Для стран, организующих ОЗ, выгодасостоит в привлечении дополнительных иностранных инвестиций, увеличениидоходов, создании дополнительных рабочих мест, что, в целом, способствуетразвитию национальной экономики.
Существуют два подхода кобразованию свободных экономических зон. Территориальная концепцияобразования СЭЗ подразумевает часть территории принимающего государства,выделенную из остальной его территории и пользующуюся специальным льготнымрежимом для расположенных на ней предприятий. Режимная, или точечнаяконцепция исходит из отождествления зоны с преференциальным режимом,который предоставляется определенному виду предпринимательской деятельности.При этом географическое местонахождение субъекта хозяйственных отношений неимеет значения. При режимном подходе образования СЭЗ в режиме зоны могутдействовать отдельные конкретные предприятия, подпадающие под преференциальныйрежим, предоставляемый определенному виду зон.
Цели создания свободныхэкономических зон варьируются в широких пределах в зависимости отэкономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. Вразвитых капиталистических странах СЭЗ создаются, как правило, в застойныхрайонах, страдающих безработицей, с недоразвитой инфраструктурой. Придаваятаким районам статус зон, правительства этих стран не делают акцента напривлечении иностранных инвестиций, а стараются создать условия, максимальностимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также обеспечения дополнительных рабочих мест. В новых индустриальныхстранах Азии зональная политика является элементом промышленной и направлена насоздание отраслевых анклавов экономического роста (преимущественно экспортных инаучно-технических). В развивающихся странах, имеющих невысокий уровеньэкономического развития при создании свободных экономических зон, ставятсязадачи привлечения иностранного капитала, передовой технологии иуправленческого опыта, стимулирования экспорта, улучшения его структуры,увеличения занятости и подготовки квалифицированных кадров, получениядополнительной валютной прибыли от сдачи в аренду земли, помещений,предоставления коммерческих и других услуг. В обобщенном виде создание СЭЗнаправлено на достижение таких целей, как:
1. привлечение передовых, поотношению к национальным технологий;
2. активизация экономики путемпривлечения иностранного капитала;
3. поступление валютных активов итаким образом увеличение валютных запасов;
4. насыщение внутреннегопотребительского рынка;
5. повышение уровня занятостинаселения и квалификации рабочей силы;
6. создание современной рыночнойинфраструктуры;
7. ускоренное развитие депрессивныхрайонов;
8. приобретение мирового опыта вобласти управления экономикой, международного предпринимательства.
Мироваяпрактика предполагает два варианта создания СЭЗ. Вариант «сверху» означает,что образование зоны происходит по инициативе центральных властей и в рамкахгосударственной программы (как, например, в Южной Корее). Вариант «снизу», - создание СЭЗ в порядке рыночной самоорганизации (Доминиканская республика,Польша). Более динамично развивается второй вариант, в том числе при смешанномчастно-государственном финансировании. Предложения об учреждении свободной экономическойзоны направляются в специально уполномоченный государственный федеральный илирегиональный орган, который после принятия решения об учреждении зонывключается в работу по формированию условий ее создания. Особое внимание приучреждении зон обычно уделяется таким критериям, как выбор места, формированиесоциальной и производственной инфраструктуры, отраслевая структура экономикирегиона.
2. Свободныеэкономические зоны в России.2.1. Социально-экономическая сущность СЭЗ.
Понятие СЭЗ или, в первоначальном варианте, «зонсвободного предпринимательства» (ЗСП), стало для СССР актуальным в конце 80-х –начале 90-х годов. Советскими учёными при помощи экспертов ООН была разработанаединая концепция, учитывающая сложившийся в стране подход к проблеме свободныхзон, мировой опыт их функционирования и конъюнктуру международного рынка. Предполагалось, что создаваемые ЗСП будут способствовать активизации инициативыиностранных фирм в сфере производства товаров, услуг, в торговле, а также вдругих видах деятельности на территории СССР. Упор был сделан на плодотворныйсоюз зарубежных капиталов с отечественным научным потенциалом и высокимитехнологиями. В таких зонах должны были быть организованы производство и сборкаразличных видов продукции на основе применения иностранного оборудования,технологий и материалов с использованием местной электроэнергии, сырья ирабочей силы.
Согласно этой концепциизоны свободного предпринимательства, сохраняя в разумных пределах экспортнуюориентацию, должны были в первую очередь способствовать насыщению страныпередовыми технологиями и высококачественными товарами, освоению зарубежногоопыта управления, новых форм хозяйствования, освоению дополнительныхинвестиций.
СЭЗсоздавались как на приграничных, так и в глубинных территориях страны, при этомпредусматривалось создание режима наибольшего благоприятствования, как длязарубежных инвесторов, так и для отечественных предприятий. Обеспечениеполитических и экономических интересов Советского Союза ставилось во главу углапри условии, в то же время, максимально ускоренной интеграции в мировоехозяйство. ЗСП рассматривались, как некий «шлюз» между реформируемой экономикойСоюза и экономиками западных стран.
Хозяйственные потребности страны, а также интересы самого эксперимента подсказывали целесообразность создания в России на основе мирового опыта сразу нескольких типов таких зон:
1. комплексные зоны (производственного характера). Ониформировались на основе территориальных образований от муниципальных до уровня субъектаФедерации. В них принимались меры по привлечению крупных инвестиций собязательным развитием необходимой инфраструктуры. В качестве примера таких зонможет быть приведена большая часть СЭЗ, созданных в России, в том числе – СЭЗв Калининградской области, Находке, республике Татарстан и др.
2. внешнеторговые зоны (свободные таможенные зоны, транзитные зоны и зоныэкспортного производства) призваны обеспечивать рост валютных поступлений, втом числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений,проведения выставок, перевалки грузов и их транзита. К внешнеторговым зонамследует отнести прежде всего подмосковные «Московский Франко-порт» (околоаэропорта «Внуково»), «Шерри-зон» (около аэропорта «Шереметьево») (9), «Франко-порт Терминал» (на территории московского Западного речного порта)(10).
3. функциональные, или отраслевые зоны (технологические парки,технополисы, туристические, страховые, банковские зоны и др.) выполняют какнароднохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности,способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях наоснове активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатовотечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видовготовой продукции и расширению экспорта. К отраслевым зонам научно-техническогохарактера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться вобласти микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового(«оффшорного») характера может быть отнесена зона экономическогоблагоприятствования в Ингушетии (18); к зонам туристско-рекреационного типа — особая экономическая зона «Кавказские Минеральные Воды» (17).
Общей характерной чертой различных видов СЭЗ являетсясоздание благоприятного инвестиционного климата, включающего в себя таможенные,финансовые, налоговые льготы и преимущества по сравнению с общим по странеэкономико-правовым режимом для предпринимателей. Конкретные льготы ипреимущества имеют некоторые количественные отличия по различным СЭЗ, но посуществу они, как правило, сходны.
Кнаиболее распространенным льготам и привилегиям, предоставляемым в СЭЗ,относятся:
1. полное или частичное освобождениеот таможенных пошлин и других сборов, ввозимых на территорию СЭЗ машин иоборудования, сырья и компонентов для организации производства, а также прочихтоваров, освобождение от таможенных пошлин и других сборов вывозимыхтоварно-сырьевых ресурсов. Примером могут послужить льготы предоставляемые вОсобой экономической зоне Калининградской области статьёй 7 (3) или вКемеровской области статьёй 29 (7);
2. полное или частичное освобождениепредприятий от налоговых выплат в местный бюджет, предоставление на оговоренныйсрок льгот в отношении уплаты всех остальных прямых и косвенных налогов исборов. Здесь можно привести впример налоговые льготы, предоставляемые участникам Эколого-экономическогорайона (ЭЭР) «Алтай» и СЭЗ «Алтай» — самые очевидные из них приведены в таблице1;
3. предоставление в аренду помещений,земли по льготным тарифам на длительный срок, льготные транспортные тарифы,льготные цены на энергоносители;
4. обеспечение упрощенного порядкавступления в СЭЗ и гарантии свободного предпринимательства;
5. предоставление льготных кредитов,в том числе налоговых, под определённые программы, предоставлениегосударственных гарантий по кредитам;
6. упрощённая система международныхперемещений граждан и капиталов, в том числе капиталов в иностранной валюте.
Таблица 1.
Льготный налоговый режим, применяемый для предприятий,зарегистрированных в ЭЭР «Алтай» и СЭЗ «Алтай» (24).
Местные налоги 0% Налог на прибыль 13% НДС Льгота Налог на пользователей автодорог 0.5%При создании СЭЗ вРоссии проявилась «гигантомания» — создание зон на больших территориях,соответствующих территориям субъектов Федерации и превышающих 10 тыс. кв. км. –СЭЗ «Янтарь», «Ингушетия» и др. Российская практика говорит, что всепретенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою ответственность как можнобольше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже дляпредпринимательского успеха зоны (22). Если мы обратимся к зарубежному опыту посозданию и нормальному функционированию СЭЗ, то произведенные расчетыпоказывают, что:
ü длянормального обустройства 1 кв. км экспортопроизводящей зоны требуются вложенияпорядка 40-45 млн. дол. США;
ü длянормального обустройства таможенно-торговой зоны требуются вложения порядка10-15 млн. дол. США.
Где возьмет эти средства администрация, например,Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс. кв. км, или Алтайский край — 262 тыс. кв. км? (А общая площадь толькопервых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России).Именно по этой причине большая часть СЭЗ ограничена пределами предприятия,нескольких производственных объектов, портов или небольшого по территориигорода (28).
Отдельно следует отметить создание международной специальнойэкономической зоны. СЭЗ «Тумаган» создана на стыке границ России, КНР иКНДР. Данный проект рассчитан на 25-30 лет. В СЭЗ построен порт и намечена постройкамногочисленных промышленных предприятий с использованием китайской, корейскойрабочей силы. Россия должна будет поставлять сырье для переработки на этипредприятия. Предприниматели, организовавшие производство в СЭЗ, будутпользоваться многочисленными льготами. Проект создания СЭЗ предполагает такжепрокладку железной дороги через территорию Китая, государства Средней Азии вЕвропу, призванной значительно сократить этот путь.
2.2. Предпосылки и целисоздания СЭЗ.
Создание СЭЗ — действенное направление развитияэкономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, нарешение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегическихпрограмм и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана среализуемыми на ее территории программами. (Впрочем, как отмечено в (28, стр.8), согласно мировому и отечественному хозяйственному опыту, первоначальныецели и задачи, декларированные при создании СЭЗ, почти всегда не совпадают стем, что происходит в результате фактического развития).
На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, внешнеторговыхзон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило,размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами,железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны дляразмещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопаркови технополисов нужна развитая научно-производственная база иквалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зонтребует наличия культурных и исторических центров, привлекательных для туризмаландшафтов, развитой инфраструктуры. Организация комплексных Особыхэкономических зон (ОЭЗ), предполагает анклавное или островное положениетерритории, как это и было отмечено в проекте Федерального закона «О Свободныхэкономических зонах в Российской Федерации» (33), что связано с проблемами,рассматриваемыми ниже.
Исходя из задач, поставленных при формировании тойили иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. Кнаиболее общим из них относятся:
üблагоприятноетранспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннемурынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;
üразвитый производственныйпотенциал, наличие производственной и социальной инфраструктуры;
üсущественный по запасам иценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь — запасыуглеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.).
Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение, а такжерасполагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью(железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценныхприродных ресурсов.
В отдельных случаях создание СЭЗ оказываетсяцелесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающихизначально развитой промышленностью, производственной и социальнойинфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочныеобщегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической иминерально-сырьевой базы страны и др.).
По утверждению (22), для организации эффективнофункционирующей зоны с особым экономическим режимом необходиморуководствоваться следующими принципами, наработанными мировой практикой:
1. прибыльности,предпринимательской и инвестиционной активности;
2. конкурентоспособностибизнеса по сравнению с аналогичной деятельностью другой территории за счетиспользования новых форм и методов организации;
3. целеполаганиякак в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде;
4. единствапредпринимательской и управленческой инициативы в условиях компромиссаинтересов хозяйствующих субъектов и СЭЗ (соответствия структуры управления СЭЗэкономическим условиям);
5. обеспечениязаконодательства, нормативных и режимных требований, а также условий кредитования,фрахта, таможенных услуг, операций с ценными бумагами.
Мировой опыт (Японии,США, Европы, Азии) показывает, что на функционирование СЭЗ оказывают влияниеследующие факторы:
ü политическаястабильность;
ü инвестиционныегарантии;
ü качествоинфраструктуры;
ü квалификациярабочей силы;
ü упрощениеадминистративных структур;
Необходимотакже учитывать, что в условиях России привлечение иностранных инвестороввозможно через перспективу освоения обширного отечественного рынка.
Различныезаконодательные акты Российской Федерации и её субъектов о создании СЭЗдекларируют практически единые цели (например 7, 3):
ü привлечение инвестиций для создания производственныхмощностей по выпуску конкурентоспособной продукции;
ü насыщение внутреннего рынка импортозамещающей продукцией;
ü создание экспорто-ориентированных производств;
ü повышение занятости населения;
ü формирование конкурентоспособной производственной ипредпринимательской инфраструктуры.
Длякаждой конкретной СЭЗ происходит детальная проработка целей и задач на основецелевых программ развития. Так, например, «Федеральная целевая программаразвития ОЭЗ в Калининградской области на 1998 – 2005 годы» (19)предусматривает достижение следующих целей:
ü обеспечение политических и оборонных интересов России в регионе;
ü укрепление единого экономического пространства России;
ü развитие внешнеэкономических связей России;
ü развитие экономики Особой экономической зоны и области в целом,повышение уровня жизни населения и достижение социально-политическойстабильности в области;
ü обеспечение экономической безопасности области.
Исходя из необходимости достижения указанных целей, усилия федеральных и областных органов государственной власти предлагается сосредоточить на решении следующих главных задач:
ü развитие сети инженерной инфраструктуры и комплексов жизнеобеспечения Особой экономической зоны и области в целом, включая транспортный и природоохранный комплексы;
ü государственная поддержка приоритетных отраслей и объектов экономического роста Особой экономической зоны;
ü структурная перестройка хозяйственного комплекса Особой экономической зоны и области в целом, развитие нетрадиционных для региона конкурентоспособных отраслей и производств, включая импортозамещающие;
ü обеспечение полноценного функционирования размещённых на территории области воинских формирований и баз
Приэтом можно указать также на некоторые геополитические цели создания СЭЗ:
ü налаживание и уклепление международных связей РФ на уровнехозяйствующих субъектов и отдельных граждан, «врастание» России в мировоехозяйство;
ü укрепление, в том числе и экономическое, анклавныхобразований на рубежах нашей страны, подвергающихся со стороны соседейнепрерывному геополитическому воздействию (Калининград, Сахалин и др.);
ü путём повышения уровня жизни населения в отсталых идепрессивных регионах поддержание политической стабильности в стране.
Сегодняможно утверждать, что создание и функционирование СЭЗ на территории России лишьв малой степени достигло поставленных целей, как на региональном, так и наобщегосударственном уровне. При реализации этой новой для страны задачивозникло множество проблем различного характера, разрешение которых предстоит вближайшем будущем.
2.3.Практический опыт функционирования СЭЗ на примере Калининградской области.
«Теориябез практики мертва». Соглашаясь с этим утверждением, видится необходимымпроанализировать деятельность одной из реально существующих российскихэкономических зон. В качестве примера выбрана одна из старейших СЭЗ в России — СЭЗ «Янтарь», а ныне Особая экономическая зона Калининградской области.
Согласно положению о СЭЗ «Янтарь» (21), принятому всентябре 1991 года, целями её создания было ускорение решения задачсоциально-экономического развития Калининградской области, повышениежизненного уровня населения области на основе развития торгово-экономического инаучно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечениеблагоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, потенциала предприятий для увеличения экспортныхвозможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающейпродукции, трансконтинентального транзита, отработки новых формхозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
Свободная экономическая зона создавалась в пределахвсей Калининградской области с прилегающими к ней районами континентальногошельфа, за исключением территории объектов, имеющих оборонное истратегическое значение для России.
Главные отличительные черты рассматриваемой зоны:
1. выгодное экономико-географическоеположение на пересечении торговых путей между Евразией и Европой, наличиенезамерзающего морского порта;
2. уникальные залежи янтаря (до 90%мировых запасов);
3. изолированность области отостальной территории России границами других государств, что повышаеттранспортные расходы и одновременно увеличивает политические рискихозяйственной деятельности в регионе;
4. использование для военных нуждзначительной части территории, втрое большей, чем площадь территориигражданского заселения, что создает неблагоприятный климат для еговнешнеэкономической деятельности и привлечения иностранных капиталов.
В январе 1996 года Президентом РФ был подписан закон «Об особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области» (3). Подробныйанализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ или, позднее, ОЭЗ ипрогноз последствий принятия нового закона, проведенный в (29), показывает, что, несмотря на наличие определенного потенциала области и на то, чтопреференциальный режим хозяйственной деятельности в ней был более стабилен, чем в других «старых» СЭЗ (в частности, режим беспошлинного, безлицензионного и безрегистрационного экспорта, а также беспошлинного импортас одновременной отменой НДС и спецналога действовал в области на протяжении 16,5месяцев — ситуация, не имеющая аналогов на территории России), дополнительные права и привилегии, предоставленные области в 1991-1995 гг.,оказались малоэффективными для решения ее социально-экономических проблем.При этом:
1. годовая динамика роста доходовобласти оказалась практически нулевой;
2. зависимость области от бюджетныхдотаций центра не только не ослабла, но и усилилась, причем — на фонесокращения ее вклада в национальный доход страны;
3. довольно динамичное развитие сферыуслуг (прежде всего, торгово-посреднических) не смогло уравновесить упадокпроизводственной сферы и создать ощутимые заделы для постепенного экономического подъема в регионе;
4. положение с привлечениеминостранных инвестиций оказалось хуже, чем у ряда других «старых» СЭЗ и регионов, не имевших льготного режима: область заняла лишь 18-ое место средироссийских регионов по объему реально вложенных капиталов, а в расчете на душунаселения ее показатели существенно меньше, чем в среднем по России;
5. ожидаемого усиления внешнеэкономическогопотенциала области не произошло: хотя по объему импорта на одного жителя онасущественно (в полтора раза) превзошла среднероссийский уровень, подушевойобъем ее экспорта оказался на 1/3 меньше, чем в среднем по России;
6. режим свободной торговлипотребовал усиления административного контроля над экономическойдеятельностью в регионе, что было вызвано ростом контрабанды.
В результате остались нереализованными практически всецели, сформулированные при создании СЭЗ «Янтарь».
В (29) отмечено, что в новом законе фактически неучтен опыт работы СЭЗ «Янтарь» и высказано мнение, что этот закон не только не создает в Калининградской области привлекательного инвестиционного климата,а может даже ухудшить его.
Приведённые результаты функционированияКалининградской области в режиме СЭЗ (а ее опыт, пожалуй, наиболее «богатый»из всех СЭЗ) важны тем, что они могут служить определенным ориентиром длядругих российских территорий, уже имеющих или претендующих на звание «СЭЗ», стем, чтобы избежать повторения сделанных ошибок.
3.Проблемы функционирования СЭЗ в России.
3.1. Правовые проблемы.
Существеннойпроблемой процесса функционирования российских СЭЗ в настоящее время являетсяотсутствие в отношении их единой, системной государственной политики. Приналичии ряда правительственных указов и постановлений, предоставляющих той илииной территории режим свободной зоны, имеется и целый ряд официальныхдокументов которые им противоречат и затрудняют работу созданных СЭЗ.
Своим существованием СЭЗ в России фактически «обязаны» постановлениям Верховного Совета РСФСР «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» и «О создании зон свободного предпринимательства» (5, 6), принятых в 1990 году. В 1991 году был принят Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (4).
Согласно статьям 41 и 42этого закона, СЭЗ создаются с целью привлечения иностранного капитала,передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развитияэкспортного потенциала. В СЭЗ устанавливается следующий льготный режимхозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий синостранным участием;
ü упрощенный порядок регистрации предприятий синостранными инвестициями;
ü налогообложение по льготным ставкам — до 50 %установленных для иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;
ü понижение ставки платы за пользование землей идругими природными ресурсами;
ü предоставление права на долгосрочную аренду сроком до70 лет;
ü понижение таможенных пошлин на ввоз, вывоз товаров;
ü упрощенный порядок пересечения границ, въезда ивыезда иностранных граждан, в том числе безвизового;
ü наличие права безлицензионного экспорта и импорта,предусмотренное законом для предприятий, полностью принадлежащих иностранныминвесторам, а также для совместных предприятий с долей инвестиций более30%.Валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции полностьюостается в их распоряжении.
Допринятия этого закона практика создания СЭЗ сводилась к беспорядочной раздачельгот и привилегий отдельным районам. В результате предоставленные законом «Обиностранных инвестициях в РСФСР» льготы для СЭЗ выглядят более скромно по сравнению с уже действующими в некоторых ранее созданных в России зонах.
Массовая раздача в начале 90-х годов зональныхпреференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериевспровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки илипросто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Как отмечено в (23), руководство Россииоказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивалисьобразования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властейотражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами на своейтерритории, решить с помощью статуса зоны массу различных проблем, нахлынувших,как им представлялось, из Федерального центра.
В конце 1991 — начале 1992 гг., когда российскоеруководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации (4, 8), выборочная либерализация предпринимательского климата на уровнеотдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые вэтот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированиювнешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятийприменительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статутныеположения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их какутратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленныхзонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценившихсложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии насоздание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.)гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. Указа Президента РФ (11), которым было подтвержденодействие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятийс иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономическойдеятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общиедополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектовинфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов,направление в специальные зональные фонды части средств от приватизациифедеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что вотдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическаяразработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектовпо ее обустройству.
Тем не менее, к началу 1993 г. в правительствевозобладала линия на ликвидацию крупных СЭЗ. Подготовленный проект Закона РФ«О свободных экономических зонах» предусматривал формированиепреимущественно локальных зон двух разновидностей — свободных таможенных зон изон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принципсочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на ихинфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.
На фактическое закрытие ранее созданных зон былинаправлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезаниепредоставленных зонам таможенных и налоговых льгот (Закон РФ «О таможенномтарифе», Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР») и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ(12)). И хотя иностранным инвесторам Указом президента (13) были даныгарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, надзонами нависла атмосфера бесперспективности.
Такое развитие событий прежде всего отражалостремление правительства удержать те или иные территории, претендующие настатус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г. наметились следующиеконтуры российской зональной политики:
üурезание (до 1-2 кв. км) возможныхразмеров свободных зон, исключающее создание относительно крупныхкомплексных зон свободного предпринимательства;
üформальное заимствование и переносна российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики безучета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленнойполитикой;
üусложненная система управлениязонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями иневозможностью создания зон по инициативе «снизу».
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующихзаконодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектовточечных и локальных таможенных зон. Они сумели мобилизовать необходимыестартовые средства (кто — частные, а кто — государственные), и это предопределилоих ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь направительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своейтерритории таможенные зоны (14), а также – на специально предоставленный наэти цели бюджетный кредит Минфина (март 1995 г.), она образовала первуюподобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральнойгосударственной поддержки, действовали правительство Московской области(проект СЭЗ «Шерризон»), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона«Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городскогоаэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировалиусилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующихим либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство — вразрез с собственнымкурсом на организацию исключительно локальных СЭЗ — поддалось этому давлению:был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградскойобласти (15, 16), а в июле 1994 г. была создана (17) зона экономическогоблагоприятствования в Ингушетии – «своеобразная модель оффшорной зоны, весьмадалекая от общепринятых стандартов» (29, с.17). Причем, когда в марте 1995г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены(20, 2), борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельногофедерального Закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области»(3), возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. Однако до сих порне стихает борьба вокруг статьи 7 этого закона, приобретшая особую остроту в1997 году. Её отмена привела бы к прекращению действия на территории ОЭЗтаможенных льгот, что фактически означало потерю последних преимуществ областипо отношению к другим субъектам Федерации. Встречные действия региональноголобби также не возымело успеха – в 1999 году Президентом отклонено внесениепоправок в Федеральный закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций»,которые предусматривали законодательное закрепление ряда существенных льгот поэтому налогу для фирм, зарегистрированных в Зонах свободной торговли (ЗСТ).
Такая «приближенная к боевой» обстановка вокруг«правил игры» в отечественных СЭЗ не могла не привести к оттоку инвестиций вболее стабильные с точки зрения экономического законодательства соседниестраны. Так, например, несомненен уход капиталов из Калининградской области вКлайпеду, где также создана и функционирует СЭЗ. Правовые проблемы немедленновылились в экономические – с 1995 по 1997 год иностранные инвестиции в зонуупали в 5 раз (32).
При разработке и принятиизакона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей дляразвития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующуюпроблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именноэто привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, чтотерритория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Междутем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально неясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целуюобласть, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образованиетаможенных границ внутри территории страны: «На территории РоссийскойФедерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов икаких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг ифинансовых средств» ((1), статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишьв целях «… обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраныприроды и культурных ценностей» ((1), статья 74, часть 2). Уже одно этообстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образованииразличных СЭЗ на территории России.
Однако, согласно рекомендациям,приведённым в (25), точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ,может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующегоправового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямоедействие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означатьфактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ — статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основыправоприменительной и арбитражной деятельности — чрезвычайно сложносогласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно — смеждународным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.
Экстерриториальностьзон может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядиттак, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно напризнании верховенства законодательства РФ, в т.ч. — актов об иностранныхинвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности,«провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетомактов о СЭЗ.
В рамках этойюридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнению каждогоиз значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствиетого или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательстваРоссии на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗактов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпусмасштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже,принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно,утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативныеакты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.
Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечаеттакже требованиям полноты государственного суверенитета — верховенства законовРФ на всей ее территории — и, фактически, допускает юридическуюэкстерриториальность СЭЗ.
В этом контекстепроектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным»требованиям:
ü выводит территорию СЭЗ из пространства прямогодействия российского законодательства, путем создания своеобразногоюридического «фильтра», эффективно редуцирующего российское и международноеправо для целей и особенностей СЭЗ;
ü согласовывает фактический правовой режим стребованиями суверенности РФ, с законодательными актами, регулирующимипредпринимательскую деятельность.
«Экстерриториальность»может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочийпо обеспечению правового режима хозяйствования в СЭЗ органу местногосамоуправления — Администрации области, района, для чего Конституция РФ (1)создает достаточно правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституциипредоставляют возможности наделения органов местного самоуправлениягосударственными полномочиями, что означает правовую свободу в организацииправового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер — охранагосударственной границы, охрана общественного порядка, таможня, иныеспецифические функции будут вправе осуществлять государственные органы,уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждающихСЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов оСЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих органов.
Условияприменимости международного права на территории СЭЗ будут определеныпоследовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗпринципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими«климат» международно-правового регулирования.
Выдвижениеконцепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.
ü Статутная- последовательное и систематичное проведение работы по разграничениюкомпетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационныеполномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовыхоснов взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицамии государством.
ü Правоприменительная- создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документовактов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечениеразграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочийорганов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительныеполномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.
ü Правоохранительная- создание правовых основ правоохранительной деятельности в СЭЗ(контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспеченияэкономической безопасности).
Очевидно,что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целейсоздания СЭЗ – скорее наоборот – взаимные претензии и упрёки субъектов иФедерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутриРоссии, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономическойсвободы».
3.2. Социально-экономические проблемы.
Одной из основных проблем «выживания» СЭЗ в Россииявляется проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реальнопреследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так иФедерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону — перспективу получения льготпо полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗпомогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не всостоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этомне думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своимкапиталом? Между тем, как отмечено в (23), система предоставляемых свободнойзоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществданной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков илиотсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федеральногобюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот,фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, неменее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса вэкономике.
Согласно обследованию, проведенномуИнститутом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты по привлечениюиностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежныхинвестиций. В КНР, например, иностранные вложении в четыре СЭЗ составили кконцу 80-х гг. 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестициипревысили 22 млрд. долл., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктурадля СЭЗ была создана за счет централизованных средств. Анализ же отечественныхпрограмм создания и развития СЭЗ (например, 19) показывает, что в нихзакладывается соотношение «собственные – зарубежные» инвестиции, как 3 к 1,причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех средств.Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей бюджета, можнопредположить, что, как не будут в полной мере выполняться государственныефинансовые обязательства, так и иностранные инвестиции будут падать впропорциональных размерах, что приведёт к хроническому недофинансированиюпрограмм развития. Следует подчеркнуть также, что иностранныекапиталы «перетекают» в СЭЗ не для «поднятия» экономики России, а радиполучения сверхприбылей. При этом чем более стабильна и развита страна, чемниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаясяпривлекательной для инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую репутацию компаний. Однако, каксвидетельствует мировой опыт, мощные транснациональные корпорации не оченьнуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если условиякакого-либо государства слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными экономическими зонами, вряд ли заставят этикорпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этимвозрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компанийиз числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт,если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатноерасходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяютсяФедеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос ихреальное воплощение. Так, например, по информации(26), специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективностьиспользования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетныхинфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах – тоесть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверкипоступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущегогода общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» заиспользованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. Приэтом основной долг — 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов — 124,1 млн. руб. и штрафы — 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различныхпредприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб. Никакихдоходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятсяв стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвоватьв создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним изнаиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АКСЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм воплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии(разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютномрегулировании и валютном контроле».
Характерна и проблема отечественной«оффшорной» зоны в Ингушетии. За время её функционирования так и не былисозданы регулятивные механизмы, адекватные поставленным задачам. На конец мая1995 года из 2067 зарегистрированных в зоне предприятий функционировали на еётерритории лишь 19 (0,01%). Остальные 99,9% лишь воспользовались льготами дляувода своих капиталов от налогообложения, пользуясь тем, что в РФ налогиначисляются по месту юридического адреса налогоплательщика. Как отмечает (29),зональные льготы из инструмента модернизации экономики и привлечения в странуиностранных инвестиций превратились в средство скрытого субсидированияопределённых региональных группировок и способ первоначального накоплениякапитала с последующим его переводом за рубеж. Решение этой проблемы видится впереводе льгот на региональный уровень, а федеральные средства следуетнаправлять в СЭЗ в виде целевых кредитов и инвестиционных программ под строгимконтролем центра.
После кризиса 17 августа к финансовым проблемам СЭЗдобавилась также проблема доверия к государственным гарантиям предоставляемыхкредитов, проблема кредитоспособности отечественных финансовых институтов.
Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общихдля всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:
ü неразвитость инфраструктуры ипромышленности;
ü разрыв и перераспределениехозяйственных связей предприятий, отсутствие защиты отечественныхтоваропроизводителей на международном рынке со стороны государства;
ü наличие на пути развитиясвободного предпринимательства препон бюрократического и криминального характера,в том числе коррупционированность чиновников;
ü проблема уровня квалификациироссийских кадров, как рабочих, так и управленческих, проблема отсутствияопыта;
ü одна из важнейших и определяющихпроблем – проблема доверия к власти.
При перечислении социально-экономических проблемроссийских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть такжесобственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими длявсех СЭЗ, так и с общегосударственными. Проблема высоких транспортных расходов являетсяобщей для СЭЗ Калининградской области и Находки в виду их определённогогеографического положения. При этом она напрямую зависит от общегосударственнойпроблемы высоких тарифов на транспортные перевозки. Среди индивидуальныхпроблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ,недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупныхградообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров вусловиях беспошлинного импорта и многие другие.
3.3.Геополитические проблемы.
Обозначенныйспектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бынеполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильностьполитической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, естьоснования для возведения таких проблем в число ведущих.
Средитаких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственностиполитико-экономических решений, согласованность в действиях властей всехуровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имелинесомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, чтоне могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширениерегиональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на ростесепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центроми регионами.
Проблемаиспользования идеи СЭЗ в интересах узких лоббистских групп, накопления за еёсчёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит кдискредитации в целм прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале(еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использованруководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача«зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР крегионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этихполномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже — со стороныруководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идеясоздания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов направительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаютсяна местный уровень. Возможно, именно поэтому сенаторы отклонили стольнеобходимый Федеральный закон «О Свободных экономических зонах в РФ» — внесениеполной ясности в этот вопрос лишило бы многих из них некоторых рычаговвоздействия на центр.
Другойнемаловажной проблемой является поддержание экономической безопасностигосударства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современныхусловиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали«экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными инеконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсемзаконных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗвызывает немало нареканий.
Одновременноследует отметить особое геополитическое положение некоторых зон. Так,Калининградская область играет и будет играть стратегически важную роль вобеспечении политических, экономических и военных интересов России в Европе. Сучетом планов НАТО по включению в состав альянса восточноевропейских стран игосударств Балтии военно-стратегическое значение области еще более возрастает.В этой связи (19) предусматривает комплекс мер, направленных на обеспечениежизнедеятельности региона, в том числе при возникновении возможных кризисныхситуаций. К стратегически важным отраслям Программа относит:
ü транспортный комплекс;
ü топливно-энергетический комплекс;
ü агропромышленный комплекс;
ü связь и телекоммуникации.
Проблемы обеспеченияцелостности и национальной безопасности страны в не малой степени характерны и длядругих СЭЗ – таких, как «Находка», «Сахалин» и др.
Результатом всехвышеописанных проблем – и правовых, и социально-экономических, игеополитических является то, что, как отмечено в (28, 30), в настоящее время из18 формально утверждённых в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками,назвать работающими лишь две – в Калининградской области и в Находке. При этомфункционирование этих зон в данных регионах не только не привело к ожидаемомуэкономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в ряд регионов – доноровФедерального бюджета. Тем не менее процесс создания СЭЗ на региональном уровнене прекращается ни на один день при абсолютно туманном целеполагании.
4.Перспективы развития.
Принципиальная необходимость создания СЭЗ в России наосновании исследований отечественных и мировых учёных остаётся тем не менеепрактически доказанной. Однако неоспорим и тот факт, что эффективная реализация данной экономической формы может осуществляться при соблюденииследующих обязательных условий:
ü формирования на федеральном уровнечеткой концепции в области СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так ирегиональные интересы;
ü разработки и принятиясоответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс созданияи функционирования СЭЗ;
ü организации СЭЗ на ограниченнойтерритории, исключающей нарушение принципа единого экономического пространствастраны;
ü взаимной экономическойзаинтересованности как местных, так и федеральных органов в создании свободныхзон;
ü возможности (и готовности)федеральных органов направить значительные бюджетные средства для формированияинфраструктуры СЭЗ, с понимаем того, что реальный эффект для страны может быть получен лишь в перспективе;
ü предоставления иностранным ироссийским инвесторам, действующим в СЭЗ, лучших условий для веденияхозяйственной деятельности, чем те, которые они имеют за рубежом и на остальнойтерритории Российской Федерации.
Принцип селективности свободных экономических зон можетвполне сочетаться с задачей противодействия индивидуализации льгот. Более того,создание конкурентной среды на отдельных участках экономического пространства — перспектива для России гораздо более реальная, чем выравнивание стартовыхусловий развития методом «сплошной» либерализации. Важно только, чтобыпреференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот определеннымпредприятиям, отраслям или территориям, а с целью стимулирования инновационныхформ хозяйствования, обеспечивающих технологический рывок России.
В частности, речь идет о новых организационных формахсоединения науки, производства и бизнеса, представленных в современном миреразличными парковыми структурами (промышленные, научные, технологическиепарки). Эти локальные образования могут создаваться в России прежде всего набазе инфраструктуры военно-промышленного комплекса — как на уровне отдельныхпредприятий, так и как ядра «наукоградов». Не исключено, что они должнырассматриваться как основные инвестиционные приоритеты при формированиифедерального бюджета развития.
Другое стратегическиоправданное направление — реализация преимуществ транспортно-географическогоположения России и потенциала ее припортовых территорий. Создание здесь широкойсети свободных экономических зон не только ускорило бы интеграцию России вмировые хозяйственные связи, но и притянуло бы к ней колоссальные потокитоваров и капиталов, которые в настоящий момент направляются в аналогичные зонызарубежных страны.
Финансовые средства, столь скудно выделяемые из бюджетов разных уровней, должны использоваться прежде всего для формирования и поддержки объектов экономического роста. Под объектами экономического роста, согласно (19), понимаются отдельные коммерческие организации, локальные свободные экономические зоны, способные решать задачи не только собственного развития, но и содействовать улучшению социально-экономической ситуации в окружающем их районе или сфере деятельности.
Предполагается, что объектам экономического роста будет предоставлен льготный режим хозяйствования, они получат государственную поддержку, включая гарантии для привлечения инвестиций, частичное бюджетное финансирование. При этом финансовые ресурсы из федеральных и областных источников будут выделяться преимущественно на возвратной основе.
Заключение.
Приведённыйвыше анализ позволяет сделать заключение, что и в условиях России создание СЭЗможет являться действенным орудием региональной политики, служить катализаторомсозидательных экономических процессов. Среди проблем различного характера,встающих на пути их создания и функционирования нет действительно неразрешимых.Однако, необходимо наличие политической воли у государственной власти, и, какуже упоминалось выше, остро необходимо принятие Федерального закона «ОСвободных экономических зонах в РФ», «утонувшего» в недрах Федеральногособрания. При этом достижение компромисса в интересах региональных ифедеральных властей явится основной гарантией стабильного развития таких зон, авместе с ними и государства в целом. Именно в этом должна состоять основная цельвсех экономико-политических экспериментов и нововведений в нашейстране.
Временныенеудачи функционирования СЭЗ следует рассматривать в контексте общих неудачэкономических реформ, состоящих, по моему мнению, в игнорированиимеждународного опыта, некомпетентности и безволии государственной власти. Ивыход из сложившейся ситуации видится, в первую очередь, в стабилизацииполитической ситуации в стране, в смене экономических приоритетов. В конечномсчете, главной целью государственной политики является повышение благосостояниянарода, а следовательно, и построение концепций Свободных экономических зондолжно быть подчинено в первую очередь этой цели.
Литература.
1. Конституция Российской Федерацииот 12.12.93
2. Федеральный закон от 13.03.95 №31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономическойдеятельности»
3. Федеральный Закон от 22.01.96 №13-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области»
4. Федеральный Закон от 04.06.91 №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»
5. Постановление Верховного СоветаРСФСР от 14.06.90 № 105-1 «Об основных принципах осуществлениявнешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»
6. Постановление Верховного СоветаРСФСР от 14.06.90 № 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства»
7. «Положение о свободнойэкономической зоне в Кемеровской области (СЭЗ «Кузбасс»)», утвержденоРаспоряжением Председателя ВС РСФСР от 09.06.91 № 1588-1
8. Указ Президента РСФСР от 15.11.91 № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»
9. Указ Президента РФ от 10.12.92 №1572 «О создании зоны свободной торговли «Шереметьево»
10. Указ Президента РФ от 3.06.93 №847 «О свободных таможенных зонах «Московский Франко-порт» и «Франко-порт Терминал»
11. Указ Президента РФ от 4.06.92 №548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) натерритории Российской Федерации»
12. Письмо Госналогслужбы РФ от29.06.93 № НП-4-06/93н, Минфина РФ от 25.06.93 № 04-06-01 «О налогообложениипредприятий, расположенных в свободных экономических зонах»
13. Указ Президента РФ от 27.09.93 №1466 «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями»
14. Постановление Правительства РФ от08.09.94 № 1033 «О некоторых мерах по развитию СЭЗ «Находка»
15. Постановление ВС РФ от 7 июля 1993№ 5343-1 «О внесении дополнений в постановление ВС РФ «О введении в действиезакона Российской Федерации «О таможенном тарифе»
16. Указ Президента РФ от 07.12.93 №2117 «О Калининградской области»
17. Постановление Правительства РФ от29.12.94 № 1430 «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона — Кавказских Минеральных Вод»
18. Постановление Правительства РФ от19.06.94 № 740 «О зоне экономического благоприятствования на территорииИнгушской Республики»
19. Постановление Правительства РФ от29.09.97 № 1259 «О Федеральной целевой программе развития Особой экономическойзоны в Калининградской области на 1998 – 2005 годы»
20. Указ Президента РФ от 6.03.95 №244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот»
21. Положение о свободнойэкономической зоне в Калининградской области (СЭЗ «Янтарь»). Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09.91 г. № 497.
22. Кокорев Е.М., Голобкова Г.М.«Особая экономическая зона – условие активизации инвестиционных процессов» // www.reklama.magadan.su/koi/sv/9/zona.htm
23. «Регистрация в зонах льготногоналогообложения» // Алтекс, www.nsk.su/~alteks/alt.htm
24. Лемешко М. «Свободные зоны несвободны от кризиса» // Деловые люди, 1994, № 3
25. Мирзоев С.Б. «Как это делается:финансовые, социальные и информационные технологии» // www.libertarium.ru/libertarium/l_libsb3_2-3
26. «Счетная палата РФ установилафакты финансово-хозяйственных нарушений в деятельности Административногокомитета (АК) СЭЗ «Находка» // Экономическая преступность, РИА «Росбизнесконсалтинг», 23.06.99 [1]
27. Глуховский М. «СЭЗ «Находка»:иллюзии и реальность» // Деловые люди, 1994, № 3, c.53-54
28. «Рекомендации по созданию СЭЗ вРоссии» // БИКИ — 1996, № 39 (7465)
29. Смородинская Н. «Туманно будущеесвободных зон» // Экономика и жизнь, 1997, № 12, с.1
30. Васильев Л. «СЭЗ: мифы идействительность» // Биржевые ведомости, 1995, № 1-2
31. Семенов Г. «Развитие свободных иоффшорных зон» // Российский экономический журнал, 1995, № 11
32. Российский статистическийежегодник // Московский издательский дом, 1998
08.10.99 _________________ /Прилепкин И.Б./