Реферат: Бюджетная система и бюджетный процесс

Курсовая работа студентки заочного отделения экономическогофакультета  группа ЗВЭ-74 Беспаловой Елены Владимировны

Министерство общего и профессионального образования РФ

Татарский институт содействия бизнесу

КАЗАНЬ, 1998 г.

Введение

Ведущую,определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любогосовременного общества играет государственное регулирование, осуществляемое врамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важныхмеханизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальноерегулирование, является финансовый механизм — финансовая система общества,главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредствомфинансовой системы государство образует централизованные и воздействует наформирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечиваявозможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономическиеи политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также немогли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь,бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизациии расходования ресурсов государства, дает политической власти реальнуювозможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурнуюперестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики,обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно,что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степенизависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системыобщества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиямвремени.

Поисквыхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний деньоказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системыобщества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие 17 июля с.г.нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципыбюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетнойсистемы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучениебюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ иреальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящеевремя особую актуальность.

Цельюнастоящей работы является анализ государственного бюджета как важнейшегоэлемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы ибюджетного процесса, выявления наиболее значительных проблем в функционированиибюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примерегосударственного бюджета (бюджетной системы и бюджетного процесса) РоссийскойФедерации.

1. Бюджетная система и бюджетное устройство  РоссийскойФедерации

Бюджет.Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации

Центральноеместо в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет — имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) натекущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ)определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств,предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства иместного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь длягосударства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственнойвласти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнениясоциальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е.выполнения государством присущих ему функций.

Какправило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления ивзаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовойсистемы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшемСССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства иналичия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживаниегосударственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансыпредприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченныесистемой сберкасс, рассматривались как доходы государства.[1]

Кардинальныеизменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появлениеновых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования,располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежныхдоходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвеннымиметодами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферусвоего применения. После устранения всеохватывающего господства КПСС возниклапроблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной властямив отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующейрегламентации бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизациигосударственных финансов стало расчленение единого государственного бюджетавремен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет,бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом кдемократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход кналогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии навнешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п.[2] Все это привело кпринципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетномустройстве.

 БКРФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономическихотношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемаянормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы ипринципы ее построения.[3]

Бюджетнаясистема РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первыйуровень — федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственныхвнебюджетных фондов;

второйуровень — бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов — 21 республиканский бюджет, 55краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджетавтономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) ибюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третийуровень — местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых исельских бюджетов).

Каквидно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством — вунитарных государствах бюджетная система имеет два уровня — государственныйбюджет и местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствахбюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных иадминистративно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящихуровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды,являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) невключались в бюджетную систему.

Бюджетноезаконодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» — свод бюджетоввсех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ).Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и сводбюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.Консолидированный бюджет РФ — это федеральный бюджет и консолидированныебюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полноепредставление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они неутверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Принципы бюджетной системы

Бюджетнымкодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетнойсистемы Российской Федерации:

единствабюджетной системы Российской Федерации;

разграничениядоходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельностибюджетов;

полнотыотражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетныхфондов;

сбалансированностибюджета;

эффективностии экономности использования бюджетных средств;

общего(совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверностибюджета;

адресностии целевого характера бюджетных средств.[4]

Принципединства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы,форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций занарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансированиярасходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровнейбюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета,бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Принципразграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означаетзакрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочийпо осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов,органами местного самоуправления.

Принципсамостоятельности бюджетов означает:

правозаконодательных органов государственной власти и органов местногосамоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлятьбюджетный процесс;

наличиесобственных источников доходов бюджета каждого уровня;

законодательноезакрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходовсоответствующих бюджетов;

правоорганов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельнов соответствии с законодательством определять направления расходования средствсоответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующихбюджетов;

недопустимостьизъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) обюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии порасходам бюджетов;

недопустимостькомпенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительныхрасходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, заисключением установленных законом случаев.

Принципполноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственныхвнебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетныхфондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению.в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полномобъеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию засчет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных вбюджетной системе Российской Федерации.

Принципсбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетомрасходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступленийиз источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении иисполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимостиминимизации размеров дефицита бюджета.

Принципэффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что присоставлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетныхсредств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов сиспользованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результатас использованием определенного бюджетом объема средств.

Принципобщего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должныпокрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источниковфинансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться сопределенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а такжев случае централизации средств из бюджетов другого уровня.

Принципгласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденныхбюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнениябюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИпроцедуррассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе повопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или междуисполнительным и представительным органами государственной власти.

Принципдостоверности бюджета означает: надежность показателей прогнозасоциально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичностьрасчета доходов и расходов бюджета.

Принципадресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетныесредства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначениемнаправления их на финансирование конкретных целей.

Бюджетная классификация, доходы и расходы,сбалансированность бюджетов

Длясоставления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателейбюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используетсябюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация являетсягруппировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы иисточников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектамклассификации группировочных кодов. Бюджетная классификация дает возможностьэкономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ,обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

СогласноБК РФ (Глава 4) бюджетная классификация включает:

классификациюдоходов бюджетов РФ;

функциональнуюклассификацию расходов бюджетов РФ;

экономическуюклассификации расходов бюджетов РФ;

классификациюисточников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификациюисточников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификациювидов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальныхобразований;

классификациювидов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

ведомственнуюклассификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетнаяклассификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации,функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации,экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации,классификации источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерацииявляется единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении,утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированныхбюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органы местногосамоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшуюдетализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принциповпостроения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Действующаяв настоящее время редакция бюджетной классификации утверждена Приказом МФ РФ от6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации» (действие ФЗот 15.08.96 №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» восновном, приостановлено). Бюджетная классификация подразделяет объектыклассификации на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Например,доходы бюджетов РФ подразделяются на следующие группы[5]:

Код Наименование групп

 

1000000 Налоговые доходы

 

2000000 Неналоговые доходы

 

3000000 Безвозмездные перечисления

 

4000000 Доходы целевых бюджетных фондов

 

Группа 3000000 «Безвозмездные перечисления» подразделяется на подгруппы:

 

Код Наименование подгрупп

 

3010000 От нерезидентов

 

3020000 От бюджетов других уровней

 

3030000 От государственных внебюджетных фондов

 

3040000 От государственных организаций и др.

 

Подгруппа 3020000 «От бюджетов других уровней» подразделяется на статьи: Код Наименование статей

 

3020100 Дотации

 

3020200 Субвенции

 

3020300 Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти

 

3020400 Трансферты и др.

 

Доходыбюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратномпорядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственнойвласти соответствующего уровня. Расходы бюджета — денежные средства,направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местногосамоуправления.

Видыдоходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги исборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а такжеобособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К неналоговым доходамотносятся доходы:

отиспользования, продажи и иного возмездного отчуждение имущества, находящегося вгосударственной или муниципальной собственности;

отплатных услуг, оказанных государственными или муниципальными органами власти иучреждениями;

средства,полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной иуголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещениеущерба);

финансоваяпомощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.

Помимособственных, в бюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т.н. регулирующие доходы — федеральные или региональные налоги и платежи, по которым устанавливаютсяпроцентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты нафинансовый год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разнымвидам таких доходов (в отличие от закрепленных доходов, полностью поступающих всоответствующий бюджет).

Расходыбюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются натекущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные(инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:

ассигнованияна содержание бюджетных учреждений;

оплатапо государственным (муниципальным) контрактам;

трансфертынаселению;

ассигнованияна осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и накомпенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящихорганов власти;

бюджетныекредиты юридическим лицам;

субвенциии субсидии юридическим и физическим лицам;

инвестициив уставные капиталы юридических лиц;

бюджетныессуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетнымфондам;

кредитыиностранным государствам;

средствана обслуживание и погашение долговых обязательств.

Приэтом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровняна безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов,субвенция — средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровняили юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия — средства,предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу наусловиях долевого финансирования целевых расходов.

Влюбом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета- превышении расходов над доходами — должны быть указаны источникифинансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разныхуровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельныеразмеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета неможет превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживаниегосударственного долга РФ (государственный долг — долговые обязательства РФперед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами,международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытиядефицита бюджета используются государственные заимствования — займы,привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств,международных финансовых организаций, по которым возникают долговыеобязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками,выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренниезаимствования).

Характеристика отдельных звеньев бюджетной системыРоссийской Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации

Федеральныйбюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ.Федеральный бюджет — основной финансовый план государства, утверждаемыйФедеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджетявляется основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, черезнего мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулированияэкономического развития страны и реализации социальной политики на территориивсей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные опрогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов;бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономическойполитики. Например, основными целями экономической политики на 1998 год былиназваны:

роствалового внутреннего продукта и продукции промышленного производства не менеечем на 2 процента;

прекращениеспада сельскохозяйственного производства;

созданиеусловий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;

формированиеусловий справедливой конкуренции на внутреннем рынке, в том числе за счетснижения средневзвешенной ставки таможенного тарифа по сравнению с фактическимуровнем 1997 года не более чем на 1 процент;

снижениеналоговой нагрузки на товаропроизводителей и повышение уровня собираемостиналогов;

выполнениевсех принимаемых государством финансовых обязательств перед субъектамихозяйственной деятельности и населением;

ростреальных денежных доходов населения не менее чем на 3 процента;

завершениеперехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета;

поддержаниеуровня занятости населения Российской Федерации и снижение числа безработных неменее чем на 500 тысяч человек;

повышениеинвестиционной активности, формирование источников реального наполнения Бюджетаразвития РФ и на этой основе увеличение по сравнению с уровнем 1997 г. объемовкапитальных вложений.[6]

 Конкретноепредставление об источниках формирования федерального бюджета и направленияхрасходования его средств можно получить из анализа основных положенийфедерального бюджета на 1998 г. Федеральный бюджет на 1998 г. был утвержден порасходам в сумме 499945,2 млн. рублей и по доходам в сумме 367548,0 млн. рублейисходя из прогнозируемого объема ВВП 2840 млрд. рублей и уровня инфляции 5,7 %(расходы составили около 17,6 % ВВП). Предельный размер дефицита федеральногобюджета на 1998 год был установлен в сумме 132397,2 млн. рублей (4,7 % ВВП). Напокрытие дефицита бюджета было решено направить поступления из источниковвнутреннего финансирования в общей сумме 105830,2 млн. рублей, включая доходыот эмиссии государственных ценных бумаг, и внешнего финансирования в общейсумме 26567,0 млн. рублей. Бюджет развития РФ был утвержден в сумме 16380,4 млн.рублей.[7]

Доходыфедерального бюджета РФ на 1998 г. (выдержка)[8]:

Виды доходов Сумма, млн. руб. НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего 306 975,7 в том числе:

Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций

Налог на добавленную стоимость

Акцизы

Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте

Лицензионные сборы

Платежи за пользование природными ресурсами

Таможенные пошлины и иные тамож. сборы и платежи

Прочие налоги, пошлины и сборы

48140,6

141 270,2

78 700,4

1 924,6

400,0

8 448,4

27 091,5

1 000,0

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего 28 493,3

в том числе:

Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности

5 334,7

8 125,5

ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, всего 32 079,0

Данныесвидетельствуют, что почти 84 % всех доходов бюджета составляют налоговыедоходы, а около 46 % налоговых доходов бюджета составляет налог на добавленнуюстоимость (налоговые доходы — это обязательные, безвозмездные, безвозвратныеплатежи в пользу бюджета). Необходимо отметить, что ряд федеральных налоговявляются регулирующими, т.е. часть из них направляются в бюджеты субъектов РФ иместные бюджеты. Например, из доходов, поступающих от уплаты НДС на товары(работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ,лишь 75 % поступает в федеральный бюджет; из акцизов на спирт этиловый из всехвидов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы,производимые на территории Российской Федерации, — 50 % и т.п. (ст. 20 ФЗ «Офедеральном бюджете на 1998 год). Полностью в федеральный бюджет поступаюттакие налоги, как, например, акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ, таможенныепошлины, таможенные сборы и иных таможенные платежи.

Вдоходы федерального бюджета на 1998 год включаются средства следующих целевыхфедеральных бюджетных фондов: Федерального дорожного фонда, Федеральногоэкологического фонда, Государственного фонда борьбы с преступностью, Фондавоспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда развития Федеральнойпограничной службы, Фонда Министерства по атомной энергии, Фонда развитиятаможенной системы, Федерального фонда Государственной налоговой службы и Федеральнойслужбы налоговой полиции Российской Федерации.

Расходыфедерального бюджета РФ на 1998 г.[9](выдержка)

Виды расходов Сумма, тыс. руб. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 12 085 733,7 СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ 4 453 949,8 МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 14 496 983,9 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 81 765 000,0

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ

БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА       

41 616 615,1

ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И СОДЕЙСТВИЕ

НАУЧНО — ТЕХНИЧЕСКОМУ ПРОГРЕССУ     

11 157 881,0 ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО 27 438 327,2 СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫБОЛОВСТВО 12 017 785,6 ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ, ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЯ, КАРТОГРАФИЯ И ГЕОДЕЗИЯ 2 929 835,8 ТРАНСПОРТ, ДОРОЖНОЕ ХОЗЯЙСТВО, СВЯЗЬ И ИНФОРМАТИКА 1 521 357,0 РАЗВИТИЕ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 100 000,0

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ   

8 474 217,5 ОБРАЗОВАНИЕ 17 253 152,7 КУЛЬТУРА, ИСКУССТВО И КИНЕМАТОГРАФИЯ 3 567 818,2 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 2 011 997,9 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА 9 424 731,8 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 35 066 011,2 ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 124135 443,0 ПОПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАПАСОВ И РЕЗЕРВОВ 6 732 765,0 ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ БЮДЖЕТАМ ДРУГИХ УРОВНЕЙ 51 703 792,0 УТИЛИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ ВООРУЖЕНИЙ 1 921 700,0 МОБИЛИЗАЦИОННАЯ ПОДГОТОВКА ЭКОНОМИКИ 771 538,0 ИССЛЕДОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОСМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА 3 670 357,0 ПРОЧИЕ РАСХОДЫ 6 450 741,8 ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ 32 078 999,9

Анализданных показывает, что среди расходов федерального бюджета все большее местозанимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего прииспользовании государственного кредита для покрытия дефицита бюджета, — почти25 % всех расходов.[10]

Обособенностях исполнения федерального бюджета подробнее будет сказано в гл. 3настоящей работы.

Бюджеты субъектов Российской Федерации

Бюджетысубъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системыРоссийской Федерации. Бюджет субъекта РФ — это форма образования и расходованияденежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных кпредметам ведения субъекта РФ[11].Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся наего территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральныйзакон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих изакрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ«О федеральном бюджете на 1998 год» установлено что в бюджеты субъектов РФ в1998 году зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:

налогана прибыль (доход) предприятий и организаций — по установленным ставкам всоответствии с действующим законодательством (реально — 22 %);

НДСна товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) натерритории РФ, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценныеметаллы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценныхметаллов и драгоценных камней РФ, — в размере 25 процентов доходов;

акцизовна спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия,спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, — вразмере 50 процентов доходов;

акцизовна остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов нанефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее перекачке и акцизовна природный газ, бензин автомобильный и легковые автомобили, — в размере 100процентов доходов;

лицензионныхи регистрационных сборов — в соответствии с действующим законодательством;

подоходногоналога с физических лиц — в размере 100 процентов доходов;

налогана покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных виностранной валюте, — в размере 40 процентов доходов;

платежейза пользование природными ресурсами — по нормативам, установленным действующимзаконодательством;

платыза пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами — вразмере 60 процентов доходов;

лесногоналога — в размере 100 процентов доходов;

платыза пользование водными объектами — в размере 60 процентов доходов;

налогас розничных продаж — в размере 100 процентов доходов;

прочихналогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджетысубъектов РФ в соответствии с законодательством.

Процедураутверждения и построение бюджетов субъектов Российской Федерации аналогичныпроцедуре и построению федерального бюджета, однако существуют определенныеотличия, связанные с различным правовым регулированием бюджетного механизмарегионов — каждый субъект Федерации имеет свое бюджетное законодательство(комплекс нормативных актов). Например, в Республике Татарстан основнымправовым актом, регламентирующим бюджетный процесс, является Закон РеспубликиТатарстан «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Татарстан»от 26.12.91 № 1366-XII. Кроме этого, ряд субъектов РФ заключил с Федерациейдоговоры и соглашения, регламентирующие межбюджетные отношения. Так, например,15.02.94 был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «Оразграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти Республики Татарстан» и ряд конкретизирующих положения Договорасоглашений, в том числе Соглашение между Правительствами Российской Федерации иРеспублики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией иРеспублики Татарстан. Соглашение, в частности, устанавливает, что РеспубликиТатарстан производит взносы платежей в федеральный бюджет, исходя из следующихнормативов и соглашений:

налогана прибыль по нормативу 13 процентов;

подоходногоналога с физических лиц по нормативу 1 процент;

налогана добавленную стоимость по нормативу, определяемому в ежегодных соглашенияхмежду министерствами финансов РФ и РТ.

Данноесоглашение давало возможность оставлять в бюджете РТ акцизы на спирт, водку иликероводочные изделия, акцизы на нефть и газ, плату за землю, доходы отприватизации, специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслейнародного хозяйства.

Однакоследует отметить, что Договор и соглашения к нему явились результатомполитического торга между Федерацией и ее субъектом, своего рода «платой» залояльность центральному Правительству. В настоящее время политическая ситуацияизменилась и условия подписания нового соглашения вряд ли сохранят особыйстатус Республики Татарстан (срок действия вышеназванного соглашения истекает15.02.99 — оно было заключено на 5 лет — однако по ряду соглашений, срокдействия которых уже истек, до сих пор не принято какого-либо решения).

Республиканскийбюджет Республики Татарстан на 1998 год по расходам утвержден в сумме 13048568тыс. рублей и по доходам в сумме 12081681тыс. рублей, предельный размердефицита Республиканского бюджета — 966887 тыс. рублей[12].

ВРеспубликанском бюджете на 1998 год консолидированы средства целевых бюджетныхфондов:

Фондазанятости Республики Татарстан;

Фонда«Пожарная безопасность»;

Фондабезопасности дорожного движения УГАИ МВД РТ;

Дорожногофонда в Республике Татарстан;

Экологическогофонда Республики Татарстан;

Фондаприватизации Республики Татарстан;

Республиканскогофонда НИОКР;

Фондавоспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычиполезных ископаемых РТ;

Республиканскойбольничной кассы;

Фондапо газификации районов, городов и сельских поселений.

Доходыбюджета РТ на 1998 г. (в тыс. руб.) (выдержка)[13]:

Виды доходов Сумма

Налоговые доходы, всего

в том числе:

НДС

акцизы

5349483

1690221

1150000

Неналоговые доходы, всего 1004228

Доходы целевых бюджетных фондов, всего

в том числе:

Дорожный фонд в Республике Татарстан   

Фонд воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых Республики Татарстан  

5727970

2500000

1130230

Основныерасходы бюджета РТ на 1998 г.(в тыс. руб.)(выдержка)[14]:

Виды расходов Сумма Государственное управление 218882 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 628720 Сельское хозяйство 1153900 Расходы на формирование госзаказа по продовольственным товарам (на возвратной основе) 250000 Транспорт 142719 Жилищно-коммунальное хозяйство 107437 Приемка и ввод жилого фонда и объектов социально-культурной сферы 171000 Образование 176409 Культура и искусство 203965 Здравоохранение 521871 Учреждения социального обеспечения 110871 Мероприятия по социальной защите 111313 Финансовая помощь районам и городам (дотация) 1251664 Обслуживание государственного долга 555000 Республиканская инвестиционная программа 396255 Расходы целевых бюджетных фондов 6227970

Темрегионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чемв целом по России, и у которых собственных доходов и средств, полученных из федеральногобюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляетсяпомощь из Федерального фонда поддержки субъектов Федерации. Регионам, в которыхсбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от среднероссийскогоуровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов региональногобюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. Внастоящее время большинству регионов РФ осуществляется помощь из федеральногобюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований(подробнее об этом — в разделе 2.5 настоящей работы).

1.3. Местные бюджеты

Местныебюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст.14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) какформу образования и расходования денежных средств, предназначенных дляобеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения местногосамоуправления.

Запоследние годы на местные бюджеты были переложены дополнительны расходы пофинансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако ихдоходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % отсуммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный ифедеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % (вмуниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской,Липецкой и др. областях)[15]превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков — 11,9%,сельских районов — 11,8%, сельских поселений — 5,8%[16]. Очевидно, чтодля создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачуфинансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 летдоля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФсократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31%.[17]

Изобщих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42% всех расходов насоциальную политику, 57% — на здравоохранение и физкультуру, 42% — на культуруи искусство, 66% — на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% — на образование.[18] Таким образом,важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального,а с местного уровня. В качестве одной из мер ля решения вопроса бюджетногообеспечения местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологиюформирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления заместными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетовмуниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ- ст. 60 -закрепил за местными бюджетами в полном размере толькогосударственную пошлину и местные налоги и сборы). В качестве иллюстрацииприведем выдержку из Закона РТ «О бюджетной системе Республики Татарстан на1998 год» (ст. 19):

«В1998 году передать в бюджеты районов и городов:

налогна прибыль (доход) предприятий и организаций в размере 22% от налогооблагаемойприбыли, кроме:

Альметьевскогорайона и города — 5 %, Бавлинского района и города — 21%, Заинского района игорода — 20 %, Сармановского района — 13%, Тукаевского района — 9%, г.Нижнекамска — 11 %;

подоходныйналог с физических лиц, удерживаемый предприятиями, учреждениями иорганизациями по ставке 11 %, кроме:

Альметьевскогорайона и города — 74 %, Заинского района и города — 70%;

налогна имущество предприятий в размере 100 %, кроме:

Альметьевскогорайона и города — 11%, Заинского района и города — 50%, Сармановского района — 67%, Тукаевского района — 9%, г. Нижнекамска — 28%.

Дляфинансирования капитальных вложений на территории г. Набережные Челны в сумме83000 тыс. рублей и содержания объектов социальной сферы передать в бюджет г.Набережные Челны 50% налога на добавленную стоимость на товары (работы,услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. НабережныеЧелны.

Дляфинансирования капитальных вложений на территории г. Казани в сумме 243000 тыс.рублей передать в бюджет г. Казани 14% налога на добавленную стоимость натовары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территорииг. Казани.»

Статья21 того же закона устанавливает размер финансовой помощи районам и городам(дотации), производимой из бюджета Республики Татарстан: 1251664 тыс. руб.(почти 10% всех расходов бюджета РТ).

Содержаниеэтих статей является следствием общероссийской политики в областифинансирования местных бюджетов: финансирование производится за счетперераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а непутем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношениизвучит выступление Премьер-министра Республики Татарстан: «На местах должныприниматься адекватные меры, направленные на полное поступление в бюджетобязательных платежей.… Для того, чтобы стимулировать такую работу, объемыфинансирования из республиканского бюджета должны быть пропорциональны объемусбора доходов на уровне каждого района и города».[19]

Очевидно,что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не ввышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы инеобходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, еслибудет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будутзакреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовойсостоятельности местного самоуправления в России.

1.4. Внебюджетные фонды

Государственныйвнебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств,образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционныхправ граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальноеобеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и имеютстрогое целевой назначение. Расходы и доходы (бюджет) государственныхвнебюджетных фондов утверждаются законодательными (представительными) органамив форме закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждениигосударственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды восновном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими ифизическими лицами. Средства государственных внебюджетных фондов находятся вгосударственной собственности.

Ранее(до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации внебюджетные фонды невключались в бюджетную систему РФ, являясь самостоятельным элементом российскойфинансовой системы (общегосударственные финансы). С принятием БК РФ федеральныевнебюджетные фонды были включены в первый уровень бюджетной системы, фондысубъектов Федерации — во второй. В настоящее время принципы формирования,расходования, управления внебюджетными фондами регламентируются БК РФ; порядоксоставления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов,составления и утверждения отчетов об их исполнении регулируется нормамибюджетного процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондовосуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

БКРФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

Пенсионныйфонд Российской Федерации;

Фондсоциального страхования Российской Федерации;

Федеральныйфонд обязательного медицинского страхования;

Государственныйфонд занятости населения Российской Федерации,

следовательно,целевые федеральные бюджетные фонды, средства которых консолидируются вфедеральном бюджете — на 1998 год это:

Федеральныйдорожный фонд Российской Федерации;

Федеральныйэкологический фонд Российской Федерации;

Государственныйфонд борьбы с преступностью;

Фондвоспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фондразвития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

ФондМинистерства Российской Федерации по атомной энергии;

Фондразвития таможенной системы Российской Федерации;

Федеральныйфонд Государственной налоговой службы и Федеральной службы налоговой полицииРоссийской Федерации,

новымзаконодательством не включаются в состав государственных внебюджетных фондов.Причина состоит в том, что в настоящее время средства большинства целевыхфондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятельность.Например, Постановлением КМ РТ от 26.11.97 № 850 «О формировании департаментапо управлению целевыми (внебюджетными) фондами при Министерстве финансовРеспублики Татарстан» Министерство финансов РТ признано правопреемникомЭкологического фонда, Фонда НИОКР, Фонда воспроизводства запасов минеральныхресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых РТ,Республиканской больничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасностидорожного движения УГАИ МВД, Фонда приватизации РТ в связи с их консолидацией вреспубликанском бюджете РТ.

Такимобразом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в двухнаправлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою самостоятельность, ихсредства включаются в состав бюджета, а сами фонды передаются в составфинансовых органов, вторая часть фондов сохраняет юридическуюсамостоятельность, но включается в состав бюджетной системы Российской Федерации.Таким образом происходит процесс централизации финансовых средств в рукахгосударства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы.

1.5. Межбюджетные отношения — современная ситуация,проблемы и пути их решения

Впослании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999 год»поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую фазу вступила реформамежбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав иответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органовместного самоуправления. Программа стабилизации экономики и финансов,одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.98, среди мер попреодолению бюджетного кризиса также особо выделяет упорядочение межбюджетныхотношений, что свидетельствует о большой важности этой проблемы.

Российскаямодель бюджетного федерализма опирается на конституционно декларированноераспределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами имуниципальными образованиями и исходит из законодательно установленнойструктуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государственалогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощьюфедеральных трансфертов субъектам Федерации. Однако заимствованные из мировогоопыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетнойобеспеченности»[20],предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счетфедеральных трансфертов на практике столкнулись с рядом проблем, основная изкоторых — проблема сравнительной оценки уровней социально-экономическогоразвития регионов и определения объемов финансовой помощи региону. Если в1991-1993 г.г. осуществлялось индивидуальное согласование объемов финансовойподдержки тех или иных регионов, то с 1994 г. была предпринята попытка перейтик единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованныхкритериев и расчетов. Данные о масштабах финансовой поддержки приведены втаблице.

Объеми структура финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации из федеральногобюджета в 1992 — 1997 г.г. (в % к ВВП) [21]

Индивидуальные согласования Единые правила распределения финансовой помощи

 

1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. (январь -сентябрь) Субвенции 0,79 0,69 0,42 0,12 0,12 0,04 Трансферты 0,00 0,00 0,36 0,86 0,68 0,87 Трансферты за счет НДС 0,00 0,00 0,00 0,31 0,36 0,34 Средства, переданные по взаимным расчетам 0,61 1,95 2,54 0,42 0,81 0,16 Ссуды за вычетом погашения 0,09 0,03 0,02 0,00 0,23 0,27 Недоперечислено отчислений из бюджетов субъектов РФ в целевые бюджетные фонды 0,00 0,00 0,00 0,02 0,05 0,00 Всего 1,49 2,68 3,33 1,72 2,24 1,70 /> /> /> /> /> /> /> />

Переходот индивидуального согласования объемов финансовой помощи регионам к единымправилам ее определения и распределения позволили заменить большую частьдотаций, ранее утверждаемых в абсолютных суммах, трансфертами, исчисляемыми наоснове утверждаемых процентных долей субъектов РФ в Фонде финансовой поддержкирегионов (ФФПР). Эти доли определяются по единой для всех регионов формуле, афактические трансферты перечисляются субъектам РФ исходя из фактическипоступивших средств в ФФПР образуемый в составе федерального бюджета поутверждаемому ежегодно проценту отчислений от налоговых поступлений вфедеральный бюджет.

Всоставе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь бюджетамдругих уровней». Общий объем расходов на эти цели составляет 45,6 млрд. руб.,из них 39,2 млрд. руб. — ФФПР. Формирование финансовой базы взаимоотношений РФи субъектов РФ строится по двум каналам: через отчисления от федеральныхналогов и прямыми расчетами.

Однакопроцесс реформирования оказался незавершенным. В распределение ФФПР ежегодновносились коррективы, которые были непоследовательны и вносили значительнуюдолю субъективизма. Так, отклонения от определенных по методике долей субъектовв ФФПР по бюджету 1997 г. составили в сторону увеличения по 52 регионам, встрону уменьшения — по 29 регионам. При этом количество территорий-доноровсократилось с 12 до 8. Аналогично по закону о бюджете на 1998 г. с сокращениембыли утверждены доли в ФФПР по 37 регионам, с увеличением — по 39, а количестводоноров уменьшилось с 16 до 13. Таким образом, острота противоречий побюджетным вопросам между центром и субъектами РФ, как и последних с органамиместного самоуправления, не снижается. Среди причин можно выделить следующие:[22]

существуетбольшой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностяхфедерального бюджета для ее оказания: при расчетах трансфертов на т.г. сумманедостающих регионам средств составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР — 39,2млрд. руб.;

втоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов.Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчетосновной части бюджетных расходов регионов по отчету 1991 г. применительно кусловиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионовиндексы-дефляторы, а также определяемые на основе прямого счета дополнительныевиды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имеютвесьма отдаленное отношение к реальной потребности регионов в финансовыхресурсах, структуре реальных расходов. Например, расчетные расходы на 1998 г.по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза,т.е. являются заведомо нереальными.[23]

межбюджетныеотношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаютсяиндивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность исубъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическаяобоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянныхконфликтов между федеральным центром и регионами. Очевидные проявлениябюджетной асимметрии — соглашения по налоговым и бюджетным вопросам,дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочноефинансирование региональных программ;

предоставлениерегионам финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональнымивластями требований государственной экономической политики;

большаячасть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованнымканалам, без предварительного распределения в федеральном бюджете. По итогам1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финансовой помощи регионамсоставила 47 %. Объем ФФПР (26,8трлн.руб.) оказался практически равен величинесредств, перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.).Кроме того, в течение 1996 г. субъекты РФ получили из федерального бюджета ссудна 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного года осталасьнепогашенной.

внастоящее время налоговая база регионов фактически считается методом «отдостигнутого», что не стимулирует развитие собственной налоговой базы на местахи наращивание собственных налоговых усилий регионального руководства. Отчетныеданные о собранных регионом налогах ежегодно пересчитываются понеформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года.Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не вповышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, вразного рода внебюджетных фондах) и «выбивании» у центра дополнительнойфинансовой помощи.

Нарядус указанными факторами большое влияние на обострение противоречий между центроми регионами оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличениерасходов или снижение доходов бюджетов субъектов Федерации без определенияисточников финансирования.

Такимобразом, реформирование системы межбюджетных отношений является на сегодняшнийдень необходимым и крайне своевременным шагом. Концепцией реформированиямежбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999г. и на период до 2001 г.,одобренной Правительством РФ 23.04.98, предусмотрен целый комплекс необходимыхмероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также содержитподробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:

утверждениеновой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющейсубъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченностирегионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

инвентаризацияи жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой иэффективный характер;

обеспечениепрозрачности региональных бюджетов;

отменавзаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

заключениедоговоров субъектов РФ об обслуживании в органах федерального казначейства ипроведение через них денег по оплате а энергию и газ региональныхбюджетополучателей;

консолидацияв региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговыхусилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;

обусловленностьпредставляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертоврегионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной платеработникам бюджетных организаций;

особыйпорядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правилаконтроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

введениемеханизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состояниифинансового кризиса;

созданиеФонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлениюрегиональных финансов.

Следуеттакже отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерацииназвано данной Программой в числе условий для преодоления финансового кризиса(БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного пакетанормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для нормализациибюджетных отношений в Российской Федерации.

 3. Бюджетный процесс и его стадии

Бюджетноепланирование и бюджетный процесс

Бюджетноепланирование — важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненнаятребованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущностьзаключается в централизованном распределении и перераспределении стоимостиобщественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системына основе государственной социально-экономической программы развития страны впроцессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органамигосударственной власти и включает в себя бюджетный процесс, егонормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории иметодологии составления бюджетов государства. [24] Вкачестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единствоправового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета,балансовый метод и др.

Бюджетныйпроцесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственнойвласти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса посоставлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственныхвнебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст.6 БК РФ). Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

составлениепроектов бюджетов;

рассмотрениеи утверждение бюджетов;

исполнениебюджетов;

составлениеотчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Составнойчастью бюджетного процесса является бюджетное регулирование — перераспределениефинансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

Допринятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующимбюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройстваи бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1. В настоящее время нормы,касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в рядедругих законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектовФедерации[25],нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, вПравилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемыхМинистерствами финансов РФ и субъектов РФ).

Всистему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовыеорганы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органыгосударственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ,контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органырегиональных и местных представительных органов).

Участникамибюджетного процесса являются:

ПрезидентРоссийской Федерации;

органызаконодательной (представительной) власти;

органыисполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местногосамоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходовбюджетов, другие уполномоченные органы);

органыденежно-кредитного регулирования;

органыгосударственного и муниципального финансового контроля;

государственныевнебюджетные фонды;

главныераспорядители и распорядители бюджетных средств;

иныеорганы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные,налоговые и иные полномочия;

бюджетныеучреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другиеполучатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющиеоперации со средствами бюджетов.

Основныезадачи бюджетного процесса:

выявлениематериальных и финансовых резервов государства;

максимальноприближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

максимальноточный расчет расходов бюджетов;

обеспечениемаксимальной сбалансированности бюджетов;

согласованиебюджетов с реализуемой экономической программой;

осуществлениебюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетамиразного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

3.2. Составление проектов бюджетов

Первыйэтап бюджетного процесса — составление проектов бюджетов. Составлению проектовбюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развитияРФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а такжеподготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органыисполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проектыбюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальныхгосударственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат напредоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленныхнормативов.

ПрезидентРФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году,направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяетбюджетную политику на очередной финансовый год.

Составлениепроектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ,соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местногосамоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляютМинистерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальныхобразований.

Составлениебюджета основывается на:

Бюджетномпослании Президента РФ;

прогнозесоциально-экономического развития соответствующей территории на очереднойфинансовый год (ПСЭР);

основныхнаправлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории наочередной финансовый год;

прогнозесводного финансового баланса по соответствующей территории на очереднойфинансовый год;

планеразвития государственного или муниципального сектора экономики соответствующейтерритории на очередной финансовый год.

Одновременнос проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономическогоразвития РФ (региона, территории) формируется перспективный финансовый план(ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизациидоходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований ифинансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается.Цели разработки ПФП: информирование законодательных (представительных) органово предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы,прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ,законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременногопринятия необходимых мер. ПФП разрабатывается на три года (первый — год, накоторый разрабатывается бюджет, два следующих — плановый период, на протяжениикоторого прослеживаются результаты заявленной экономической политики).

Вкачестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовыхресурсов (БФР) — баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальныхобразований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФРсоставляется на основе отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующейтерритории.

Финансовыеорганы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другогоуровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных и местных органоввласти и юридических лиц.

Первыйэтап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органамиисполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционированияэкономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФразрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета.Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальныхразмеров оплаты труда и пенсий, их индексации.

МФРФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристикбюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основныхпоказателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения поконкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ ометодике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.

Второйэтап формирования федерального бюджета — распределение федеральными исполнительнымиорганами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии сфункциональной и экономической классификациями расходов и по получателямсредств, разработка указанными органами предложений о проведении экономическихпреобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовкаперечня финансируемых федеральных целевых программ. Несогласованные вопросыподлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой министромфинансов РФ.

Непозднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году, федеральныеисполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателейбюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогнозконсолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развитиягосударственного (муниципального) сектора экономики, структура государственного(муниципального) долга и программа заимствований для его покрытия, программапредоставления государственных (муниципальных) гарантий, оценка потерь бюджетаот налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.),проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации,отмене нефинансируемых актов.

С15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительнымиорганами документов Правительство Российской Федерации должно утвердить проектзакона о федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу.

3.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Органисполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона(решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназваннымидокументами и материалами) на рассмотрение законодательного (представительного)органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенныйдля федерального бюджета — БК РФ (15 августа), бюджета субъекта РФ — закономсубъекта РФ (для Республики Татарстан — уточненный проект бюджета вноситсяПрезидентом РТ на рассмотрение Госсовета РТ до 15 сентября[26]), местногобюджета — правовыми актами местного самоуправления. Указанными жезаконодательными (правовыми) актами определяется и порядок рассмотрения проектазакона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона обюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетныхфондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесеныизменения.

Рассмотрениеи утверждение федерального бюджета.

Проектфедерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместеуказанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение ГосударственнойДумы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октябряПравительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы,указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул — ееПредседатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовкизаключения о формальном соответствии представленных документов требованиямзакона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации,комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы длязамечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. ГосударственнаяДума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

Впервом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономическогоразвития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основныепринципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетамисубъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источниковвнешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а такжеосновные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитетапо бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проектабюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии илиотклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект всогласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ),вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверииПравительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГДновый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссиюона разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, послечего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогамрассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятиипроекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Вовтором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделамфункциональной классификации в пределах общего объема расходов федеральногобюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовойподдержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона офедеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передаетуказанный законопроект в согласительную комиссию.

Втретьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделамфункциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержкисубъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам,Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденныхво втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программугосударственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантийПравительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета навозвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешнихзаимствований РФ.

Прирассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в четвертомчтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во второми третьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

УстановленнаяБК РФ продолжительность рассмотрения проекта: в первом чтении — 30 дней со днявнесения в ГД, во втором — 15 дней со дня принятия в первом чтении, в третьем — 25 дней со дня принятия во втором, в четвертом — 15 дней со дня принятия втретьем чтении.

ПринятыйГосударственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрениеСовета Федерации. СФ рассматривает закон в течение 14 дней со дня представленияГосударственной Думой и голосует в целом. В случае одобрения в течение 5 законнаправляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклоненияпроекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается, передается вГосударственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передаетсяв Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации можетбыть отклонено Государственной Думой повторным голосованием не менее чем двумятретями голосов. В случае неподписания закона Президентом в течение 14 днейзакон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматриваетсяФедеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двухтретей голосов Федерального Собрания.

Вслучае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего годаили невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная Думаможет принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджетав I квартале очередного финансового года.

3.4. Исполнение бюджетов

Исполнениебюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (дляфедерального бюджета — подписания Президентом РФ). В Российской Федерацииустанавливается казначейское исполнение бюджетов (в настоящее времяосуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета кказначейской — первоначально на эту систему перейдет федеральный бюджет, затем- бюджеты более низких уровней). На органы исполнительной власти возлагаетсяорганизация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов ибюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителейи получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетныхсредств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Особая роль определенаФедеральному казначейству Министерства финансов РФ — именно этот органобеспечивает соблюдение принципа единства кассы — зачисление всех поступающихдоходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единыйсчет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счетабюджета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволитобеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Дляисполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевыхсчетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средствбюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операциив Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

Исполнениебюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи — документа опоквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений изисточников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределениебюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый всоответствии с бюджетной классификацией РФ.

Исполнениебюджета по доходам предусматривает:

перечислениеи зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределениев соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

возвратизлишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учетдоходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджетыпо расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств наедином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования.Основные этапы санкционирования: составление и утверждение бюджетной росписи (втечение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведениеуведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей,утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств ибюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетныхобязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежныхобязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежныхобязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетныхсредств.

Заисполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба иГосударственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимосбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию обисполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиесягосударственным (муниципальным) имуществом.

Еслив процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов вбюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % — решением руководителяфинансового органа, от 5 до 10 % — органа исполнительной власти, свыше 10 % — законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной)власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный закономсрок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональнойсокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченныйисполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчетыоб исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство.Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшаязадача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступленияналогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансированиемероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджетаРоссийской Федерации сталкивается с большими трудностями. Ни один из российскихбюджетов 90-х годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года:Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило по доходам 341,5 трлн., порасходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и 79,5%бюджетных назначений[27]. Поданным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах больше показателей прошлого года на5%. В январе-мае доходы бюджета превысили текущие расходы, что привело к первичномупрофициту бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4% от ВВП. Однако дефицитконсолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или4,3% от ВВП (при норме 3-3,4%). В мае произошло снижение поступлений налоговыхдоходов (на 16% меньше, чем в мае 1997 г.).[28] Из-зафинансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г. ухудшилисьмакроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполнятьсяплан по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшениеконъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали своенегативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентныхрасходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второйполовине 1998 г. их доля могла превысить 35%). В результате Россия вплотнуюподошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвациярубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФбыли приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них — реструктуризациявнутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисомспровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствиереальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен» (подробнее офинансовой ситуации в России и российской бюджетной политике — гл. 4 настоящейработы).

Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение

Рассмотрениеи утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансовогоконтроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти(последующий контроль).

Дляконтроля за исполнением бюджета ФС РФ образует специальный орган — Счетнуюпалату (данный орган участвует также в предварительном контроле — прирассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчетоб исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетовглавных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета являетсяМинистерство финансов РФ.

Отчетоб исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу иСчетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июнявместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами иматериалами:

отчетомо расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;

отчетамиМФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуди кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

отчетомо внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;

отчетомо доходах, полученных от использования госимущества;

своднымиотчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных(муниципальных) услуг;

годовымиотчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главнымраспорядителям бюджетных средств;

реестромфедеральной государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего ивнутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

отчетомФедерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях занарушения бюджетного законодательства.

Счетнаяпалата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетныйгод в течение 1,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалыи результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматриваетотчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получениязаключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении илиотклонении отчета .

4. Бюджетная политика Российской Федерации  и направленияее совершенствования

Бюджетнаяполитика как целенаправленная деятельность государства по определению основныхзадач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета,управления государственным долгом является одним из основных инструментовэкономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовыйгод определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом ФедеральномуСобранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Таккак наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетныхдоходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом игосударственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может бытьоценена по результативности деятельности органов исполнительной власти вуказанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьмасильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основныхмакроэкономических показателей также может выступать одним и критериевуспешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

Вкачестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие[29]:

уровеньсобираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

уровеньвыполнения бюджетных обязательств;

величинубюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

объемфинансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

уровеньмонетизации бюджетного дефицита;

величинувалютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

динамикувалового внутреннего продукта;

уровеньбезработицы;

степеньвыполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

Вусловиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии,характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

масштабыэмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);

величинупросроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетногофинансирования;

величинупросроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Дляиллюстрации оценки эффективности российской бюджетной политики приведемконкретные данные в соответствии с перечисленными выше критериями (Источники:Минфин РФ, ЦБР РФ, Госкомстат РФ, ИЭА) за период — 1994 — 1997 г.г.[30]

Периоды 1 2 3 4 5 Вице-премьеры, курировавшие финансовую политику А. Шохин А. Чубайс В. Кадан-ников В. Потанин, А. Лившиц А. Чубайс Министры финансов С. Дубинин В. Пансков В. Пансков А. Лившиц А. Чубайс

Период

Показатели

февраль-декабрь 1994г. январь-декабрь 1995г. январь-август 1996г. сентябрь 1996 г. — март 1997 г. апрель-ноябрь 1997г.

Доходы федерального бюджета (по определению МВФ)

с элиминированием сезонной составляющей

(в среднем за период, в % к ВВП)

 

Наличными деньгами и денежными суррогатами:

Все доходы

в том числе:

налоговые доходы

неналоговые доходы

12,0

11,9

0,1

12,4

10,8

1,6

10,3

8,7

1,7

9,0

8,0

1,0

10,6

8,6

2,1

Удельный вес в налоговых доходах, в %

наличных денег

денежных суррогатов

98,9

1,1

89,6

10,4

82,3

17,7

85,3

14,7

91,7

8,3

Выполнение бюджетных обязательств

 

Расходы федеральн. бюджета (по определению МВФ) в % к ВВП

 

23,2

17,4 18,0 21,1 16,0 Просроченная зад-ть по оплате труда из-за отсутствия бюджетн. финансир-ния на конец периода:

млрд. руб.

во всей зад-ти по опл. труда, %

в фонде оплаты труда, %

915

17,3

4,4

2736

17,3

6,6

6107

17,0

14,9

11305

21,5

27,7

4940

10,1

9,1

Дефицит бюджета и государственный долг Дефицит фед. бюджета (по определению МВФ) в % к ВВП 11,1 5,3 7,7 8,0 5,3 Государственный долг, оформленный ГКО-ОФЗ, на конец периода, в % к ВВП 1,0 3,2 7,9 11,3 12,6

Прирост гос. долга, оформлен-ного ГКО-ОФЗ, процентных пунктов ВВП:

в среднем в месяц

в пересчете на год

0,08

1,0

0,18

2,2

0,59

7,1

0,48

5,8

0,14

1,7

Периоды 1 2 3 4 5 Вице-премьеры, курировавшие финансовую политику А. Шохин А. Чубайс В. Кадан-ников В. Потанин, А. Лившиц А. Чубайс Министры финансов С. Дубинин В. Пансков В. Пансков А. Лившиц А. Чубайс

/>Период

Показатели

февраль-декабрь 1994г. январь-декабрь 1995г. январь-август 1996г. сентябрь 1996 г. — март 1997 г. апрель-ноябрь 1997г. Макроэкономические результаты финансовой политики Темпы прироста ВВП в ценах сентября 1997 г. в расчете на год,% — 12,8 — 4,2 — 5,0 — 2,4 0,4

Законы о федеральном бюджете и их исполнение

(по определению Министерства финансов РФ) сэлиминированием сезоннойсоставляющей (в среднем за период, в % к ВВП)

Законы о федеральном бюджете:

доходы

расходы

дефицит

15,9

26,8

10,9

18,8

26,7

7,9

15,1

19,5

4,4

15,5

19,4

4,0

12,2

15,5

3,3

Фактическое исполнение:

доходы

расходы

дефицит

13,7

23,5

9,9

14,3

15,6

1,3

11,6

15,9

4,4

9,9

12,3

2,4

11,3

14,4

3,1

Степень исполнения законов о бюджете, %:

доходы

расходы

дефицит

доходы и расходы в среднем

85,9

87,7

90,4

86,8

76,1

58,6

16,6

67,3

76,6

81,8

99,7

63,9

64,4

63,5

60,0

63,9

93,2

93,3

93,6

93,2

/> /> /> /> /> /> />

Доходыфедерального бюджета: анализ данных показывает, что наихудшая финансоваяполитика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 — марте 1997 г.г. В этом периоде произошел бурный (почти 4-кратный в реальномвыражении рост выпуска КНО и проведения денежных зачетов). В результате доляденежных суррогатов возросла с 1/6 до почти 1/2 налоговых доходов бюджета.Перелом в тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежнойформе в ВВП произошел в 5-ом периоде. Этот перелом является одной и важнейшихособенностей бюджетной политики, проводившейся в течение апреля-ноября 1997 г.,когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода восновном пришлось преодолеть.

Выполнениебюджетных обязательств: Динамика расходов федерального бюджета отличаласьзначительными колебаниями. В течение 2-го, 3-го, 5-го периодов проводиласьумеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов, в 4-мпериоде произошел существенный рост бюджетных расходов, однако это не привелони к сокращению бюджетных долгов по заработной плате, ни к прекращению ихроста. Напротив, принципиальной особенностью 5-го периода стало существенноеуменьшение накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности пооплате труда.

Управлениебюджетным дефицитом и государственным долгом: Сохранение огромного дефицитабюджета в 1-м периоде привело к инфляционной волне осенью-зимой 1994-1995 г.г.и валютному кризису в «черный вторник» 11 октября 1994. Поэтому во 2-м периодебюджетная политика была ужесточена, в результате чего произошло существенноесокращение дефицита федерального бюджета. Избирательная кампания 1996 г.сопровождалась заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрымитемпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО иОФЗ). После завершения избирательной кампании возврата к сокращению бюджетногодефицита не произошло, напротив, его размеры возросли. В течение 5-о периодадефицит бюджета был вновь сокращен. Хотя государственный долг продолжалувеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены — по сравнению с 3-мпериодом более чем в 4 раза, с 4-м — почти в 3,5 раза.

Особенностимакроэкономической динамики: Мягкая бюджетная политика 1-го периода (расходыбюджета — 23,2 % ВВП), способствовала сохранению высоких темпов экономическогоспада — 12,8 % в годовом выражении. Сокращение бюджетных расходов о 17,4 — 21,1% ВВП во 2-м — 4-м периодах заметно уменьшило темпы экономического спада,однако не смогло прекратить его полностью. Лишь существенное сокращение бременигосударственных расходов, снижение бюджетного дефицита, уменьшениеправительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падениемреальных процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитованиячастного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема. Вапреле-ноябре 1997 г. российский ВВП стал увеличиваться со скоростью 0,4 % врасчете на год.

Степеньисполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете: Степеньисполнения законов о бюджете в 1994-1997 г.г. трудно назвать слишком высокой,что свидетельствует прежде всего о их малореалистичности. В наибольшей степенибыли исполнены секвестированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этомследует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения «мягкого»бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и дополнительномупадению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета вапреле-ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.

Однако,несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997г., огромныйгосударственный долг, нарастающим итогом

 Такимобразом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивныетенденции — снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства.Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38 %за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30% в ноябре, существенно возросли иностранные инвестиции.[31] Однако этипозитивные тенденции развивались на фоне ряда застарелых слабостей нашей экономики,прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокимиобязательствами государства по расходам и неэффективной системой контроля заиспользованием государственных средств и, как следствие, со значительнымдефицитом федерального бюджета. Порывать его приходилось за счет растущихзаимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентныхрасходов). За 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28 % всехрасходов бюджета против 16 % год назад. Структура государственного долга,особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогихрасходов по ГКО, вызывающих рост процентных расходов. Несмотря на сокращениебюджетного дефицита (4,4% против 6,6 % ВВП в 1997 г.) и превышение доходов над расходамибез процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев) все больше средствПравительству пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобыне перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. Политическаянестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственныхи корпоративных ценных бумаг. В результате к середине 1998 г. в странеразразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством былпредпринят ряд экстренных мер: изменение границ «валютного коридора»,реструктуризация задолженности по государственным ценным бумагам (выплатаденежных средств по ГКО будет производится поэтапно в течение 3 лет), введениевременного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств поиностранным займам и др. В результате роста курса доллара по отношению кроссийскому рублю произошла фактическая девальвация рубля, рост цен наимпортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций. Финансовыйкризис дополнился политическим, Правительство России было отправлено вотставку. Очевидно, что именно непоследовательность, ошибки в проведениибюджетной политики явились одними из наиболее значительных, если неглавенствующих причин сегодняшнего кризиса.

Основныенаправления бюджетной политики до 2001 г., разработанные Министерством финансовРФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие:

осуществлениеналоговой реформы на основе принятия Налогового кодекса и повышение на этойоснове собираемости налогов;

осуществлениебюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочениябюджетного процесса в Российской Федерации;

полномасштабныйпереход на казначейское исполнение бюджетов РФ и ее субъектов, местных бюджетови внебюджетных фондов;

сокращениегосударственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

сокращениедефицита федерального бюджета до 2% ВВП;

снижениегосударственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшениидоходности государственных ценных бумаг процентных ставок до уровня,обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

совершенствованиемежбюджетных отношений.

Анализэкономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенностьи в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики,определенных на основе международного опыта. Это — базирующаяся на реалистичномуровне государственных обязательств политика жесткого ограничениягосударственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие)бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низкихпроцентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политикасодействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижениюбезработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

Заключение

Государственныйбюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средствомаккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальнуювозможность осуществления властных полномочий, дает государству реальнуюэкономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всеголишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемыхдругой, выполняет довольно утилитарную функцию — фиксирует избранныйгосударством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению косуществляемой властью экономической политике является производным продуктом,он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельнойроли не играет.

Однакоименно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов иреально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет,фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношениерасходов по отраслям и территориям, является конкретным выражениемэкономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределениенационального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступаетинструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционнойактивности, повышения эффективности производства, именно через бюджетосуществляется социальная политика.

Такимобразом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги,государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеномфинансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так иполитическую роль в любом современном обществе.

Список литературы

Бюджетныйкодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.

ФЗот 26.03.98 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 1998 год»

ФЗот 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

ЗаконРСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетногопроцесса в РСФСР»

ПриказМФ РФ от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации»

ДоговорРФ и РТ «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти Республики Татарстан» от 15.02.94

Соглашениемежду Правительствами РФ и РТ «О бюджетных взаимоотношениях между РоссийскойФедерацией и Республики Татарстан» от 15.02.94.

ЗаконРТ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Татарстан» от26.12.91 № 1366-XII

ЗаконРТ от 27.12.97 № 1445 «О бюджетной системе Республики Татарстан на 1998 год»

ПостановлениеКМ РТ от 26.11.97 № 850 «О формировании департамента по управлению целевыми(внебюджетными) фондами при Министерстве финансов Республики Татарстан»

Концепциясреднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 1997-2000 г.г. //Вопросы экономики, 1997, № 1.

ПравительствоРоссийской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросыэкономики, 1998, № 7.

ЗаявлениеПравительства Российской Федерации о немедленных мерах по стабилизациифинансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 1998 году // Финансы, 1998,№ 6.

Обитогах исполнения федерального бюджета за 1997 г. и задачах органов финансовойсистемы Российской Федерации на 1998 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от20.02.98 г.) // Финансы, 1998, № 4.

Итогисоциально-экономического развития Республики Татарстан в 1997г. и задачиПравительства на 1998 г. в свете послания Президента Республики ТатарстанГосударственному Совету Республики Татарстан/ Материалы к докладуПремьер-министра Республики Татарстан Ф.Х.Мухаметшина на расширенном заседанииКабинета Министров Республики Татарстан (3 марта 1998 г.) — Казань, 1998.

Офинансовых основах местного самоуправления и формировании бюджетов муниципальныхобразований в 1998 году (Решение Совета по местному самоуправлению РФ) //Финансы, 1997, № 11.

БеляевЮ.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 1997, № 11

ИлларионовА. Эффективность бюджетной политики России в 1994-1997 г.г. // Вопросы экономики,1998, № 2.

ЛексинВ., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросыэкономики, 1998, № 3.

Курсэкономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А.Киселевой. — Киров.: Издательство «АСА», 1997.

ЛушинС.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 1998, № 5.

МаксимоваН.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы,1998, № 6.

Местныефинансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 1997, №11.

Оединстве бюджетной системы. // Финансы, 1997, № 5.

ПетровВ.А. Бюджет-98: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста //Финансы, 1997, № 11.

ПетровВ.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998, №5.

ПронинаЛ.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 1998, № 6.

ПыховаИ.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 1998, №6.

УлюкаевА. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики, 1998,№ 3.

Финансы.Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А.Дробозина, Л.П. Окунева,Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. — М.: Финансы, ЮНИТИ,1997.

Финансы:Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д.Богачева и др.; Под ред.проф. А.М. Ковалевой. — М.: Финансы и статистика, 1997.

ХурсевичС.Н. Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России //Финансы, 1998, №№ 5,6.

Экономическоеобозрение: Финансовые рынки. — 1998, № 71 — М., ДиалогБанк.

Экономическоеобозрение: Макроэкономика. — 1998, № 9 — М., ДиалогБанк.

Экономическоеразвитие России в 1997 году // Вопросы экономики, 1998, № 3.