Реферат: Податкове навантаження

Податковенавантаження

Не будеперебільшенням стверджувати, що методологічні засади аналізу податковихвідносин у будь-якій країні ґрунтуються на формальному конфлікті інтересівсуб’єктів цих відносин. Зодного боку, це платники податків, які прагнуть мінімізувати свої зобов’язанняперед державою з тим, щоб підвищити свій добробут, а з іншого – це уряд, якийнамагається забезпечити такий рівень доходів, щоб уникнути фінансових проблем упроцесі виконання зобов’язань, покладених на нього суспільством.

Факт перманентногоіснування подібного конфлікту пояснює актуальність дослідження податковихвідносин за будь-яких часів. У цьому контексті особливо важливо усвідомлювати,які функції податкова система має виконувати в перехідних економіках, до якихналежить економіка України. Перед податковою системою у таких країнах стоятьособливі завдання:

1) збирати достатнюкількість коштів для фінансування необхідних державних видатків без надмірногонакопичення державного боргу та невиправданих запозичень на фінансовому ринкукраїни;

2) збирати доходибюджету з одночасною мінімізацією ефекту спотворення економічних стимулівсуб’єктів господарювання;

Разом з тим, дляекономік, які прагнуть бути невід’ємною частиною єдиної світової системинародного господарства, додатково висувається третя вимога: податкова політикауряду не повинна вступати в протиріччя з міжнародними стандартамиоподаткування, а можливі відхилення від них повинні зводитися до мінімуму. Остання властивість податковоїсистеми детермінована об’єктивним економічними процесами, що відбуваються усвіті. Зокрема, глобалізацією, що характеризується системною інтеграцієюсвітових ринків, регіональних економік та різних сфер діяльності людини.

На перший погляд,макроекономічний аспект аналізу може видатися занадто простим. Принаймні можназробити раціональне зауваження, що оптимізаційна модель податкової політики,завдяки якій можна визначитися з податковим тиском на економіку, буларозроблена ще А. Лаффером. Тому немає необхідності досліджувати цю проблемубільш глибоко. Однак вивчення економічної літератури, яка присвяченапроблематиці оптимального рівня податкового навантаження, переконує в тому, щоіснує необхідність розгляду критерію оптимальності не в статичному положенні, ав динамці. Це пов’язано з тим, що на практиці дуже важко досягти оптимальниххарактеристик податкової системи. І навіть коли податкову систему можнаохарактеризувати як оптимальну, вона дуже швидко може втратити такі якості. Цепов’язано, головним чином, з динамічною природою економічного середовища.

Далі важливо наоснові емпіричних даних дослідити специфічні аспекти податкової системи якодного з вирішальних елементів транзитивної економіки України, в першу чергу вчастині того, яким є податковий тягар в Україні.

Досвід доводить, щодослідження проблеми оптимального рівня податкового навантаження не можназдійснювати без аналізу витрат держави. Інакше кажучи, критерій оптимальностінеобхідно застосовувати не лише до обсягу сукупних податкових надходжень, а йдо витрат, що фінансуються за їх рахунок.

Щодо рівня податковоготягаря в економіці, то ретроспективний аналіз переконує, що він суттєвовідрізняється не лише у часі, а й за різними економіками, що знаходяться нарізних щаблях свого розвитку.

Логічно, що витрати урядув централізованій економіці будуть набагато більшими, ніж у ринковій економіці.Обсяг державних витрат визначає рівень податків, яким уряд буде обтяжуватирезидентів.

У транзитивних економікахвелику роль відіграють податкові відносини між урядом та резидентами. Цепов’язано з тим, що перехід від централізованої (планової) економіки потребуєчітких послідовних заходів, які іноді можуть мати соціально небезпечнінаслідки. Навіть у країнах, що тривалий період функціонують на ринковихзасадах, податкові зміни завжди мають складний характер з політичної,економічної та соціальної точок зору.

У транзитивних економікахця проблем є ще більшою, оскільки формування податкової системи відбуваєтьсяфактично з нуля. Створення останньої відбувається з поступовим зменшенням роліуряду в економіці та відповідним збільшенням приватної ініціативи суб’єктівгосподарювання.
Процес перерозподілу суспільних функцій (наприклад, пенсійна реформа, введеннясистеми соціального страхування тощо), крім зазначених труднощів об’єктивногохарактеру, ще й досить тривалий у часі. Недержавному секторові для того, щобмати можливість надавати суспільні послуги, крім наявності необхіднихсоціально-економічних умов, необхідно мати час для первинного накопиченнякапіталу. Зазвичай, цей процес не лише тривалий, але й пов’язаний з можливістювиникнення негативних соціальних наслідків. Тому в цей перехідний періоддомінуюча роль у суспільному секторі економіки має належати державі. Тобтоважливо ще раз наголосити на неприпустимості спрощеного розгляду податковихвідносин у перехідних економіках. В умовах переходу податкова політика урядуможе бути найбільш ефективним інструментом регуляторної політики держави.

Практичнареалізація комплексного підходу як подальшої вирішальної складової методологіїдослідження податкових відносин у перехідних економіках диктує потребу пошукудодаткових, специфічних інструментів аналізу. Таким інструментом, на наш погляд, здатна статиструктуризація податкових надходжень за їх цільовим призначенням. Аналогієюподібному структуруванню можуть слугувати монетарні агрегати.

До першогоподаткового агрегату слід віднести усі податкові платежі та збори згідно зчинним законодавством, які здійснюють юридичні та фізичні особи України. При цьому необхідно відзначити, щоформально його складові не мають цільового призначення, хоча на практиці це нетак, оскільки вони є елементами бюджетного планування. Позначимо цей агрегат якП1.

Другий податковий агрегат– це відрахування до державних цільових фондів, які мають жорстке цільовепризначення. Хоча такі сплати формально не мають ознак податку, реально вонилягають додатковим податковим тягарем або на виробника, або на споживача. Ціплатежі не завжди мають аналоги у розвинених економіках. Їх існування уперехідних економіках пояснюється роллю держави, яку вона має виконувати усуспільному секторі економіки. Адже приватна ініціатива не завжди здатнанадавати капіталоємні суспільні послуги. У приватному секторі економіки,зазвичай, спочатку відбувається первісне накопичення капіталу, що може бутидосить тривалим у часі. Заповнити цей розрив у часі (лаг) у перехіднихекономіках мусить уряд, який для цього стягує з резидентів відповідні платежі.

Крім зборів до державнихцільових фондів, до другого податкового агрегату можна віднести збільшеннядоходів “за вимогою”, яке легко здійснити з адміністративної та політичноїточок зору. Хоча ця складова є непостійною, однак необхідно враховувати її зафактом існування. Це дозволить більш якісно структурувати податкові агрегатита, відповідно, уникнути хибних висновків у ході аналізу податкової системи.Позначимо цей агрегат як П2.

Третій податковий агрегат– це державний борг, який у певній частці можна інтерпретувати як зобов’язанняуряду на майбутнє. Для фінансування цих зобов’язань уряду необхідно збільшитиподаткові надходження. З огляду на те, що тлумачення структури боргу та йоговпливу на основні макроекономічні змінні не завжди однозначне, розглянемотретій податковий агрегат більш детально.

Важливо відразузазначити, що обсяг соціальних послуг, які надає уряд за рахунок податків, щосплачуються резидентами, не повинен перевищувати темпів росту національногобагатства і має змінюватися пропорційно темпам приросту населення. Отже,виникають певні соціально-демографічні та бюджетні обмеження, які в динаміціповинні бути непорушними.

Якщо уряд маєдодатну величину державного боргу, це означає, що він повинен плануватиотримання профіциту бюджету у майбутньому для того, щоб мати можливістьвиконати свої боргові зобов’язання перед кредиторами.

Отже, якщо уряддотримується встановлених бюджетних обмежень, то ніяких проблем зобслуговуванням боргу в нього не повинно бути.

Якщо виникає порушеннябюджетних обмежень, наприклад, ліва частина рівнянь більше правої, то сумуперевищення можна трактувати як майбутні податки, не компенсовані зростаннямподаткової бази. Уряд має збільшити податкові надходження, щоб погасити своїборги.

Втім цьому варіанту існуєальтернатива. Зокрема, уряд може реструктуризувати державний борг. Однак передтим як проаналізувати цю проблему, важливо зробити два зауваження.

По-перше, можливістьдефолту у даному випадку ми не розглядаємо.

По-друге,характеризуючи третій податковий агрегат, необхідно зауважити, що державнийборг не можна розглядати в якості податкової складової у випадку, якщо векономіці використовуються не всі виробничі ресурси та існує безробіття. Це пов’язано з тим, що уряд череззбільшення державного боргу може створити нові робочі місця, що сприятимутьзбільшенню бази оподаткування і завдяки цьому з’явиться можливість повернутиборги, а економіка отримає необхідний поштовх до зростання. Проте й тут існуютьобмеження.

Відтак, якщообсяг потенційного ВВП (тобто який економіка певної країни здатна створити приповному використанні виробничих ресурсів, відсутності безробіття та даномутехнологічному рівні розвитку) менший фактичного обсягу ВВП та обсягудержавного боргу, то суму, яка перевищує потенційний ВВП, можна трактувати якмайбутні податки.

Опублікованийнаприкінці 2006 року проект Концепції реформування податкової системи України іпримушує замислитися, і дивує. Повідомивши насамперед, що «основним напрямомреформування починаючи з 1995 року, є зниженняподаткового навантаження», реакцією на значне збільшення податковогонавантаження 1995-го стало ухиляння від сплати податків.

Стартовий рівеньчастки ВВП, яка перерозподіляється через податкову систему, у 1993—1994 рокахстановив 38%, знизився до 31,6% у 2004-му, але потім знову повернувся до 38,1%у 2005-му, а за підсумками першого півріччя 2006 року становив 44%. Знизили,називається.

Ці цифриякнайкраще характеризують податкову політику десятиліття як періоднепослідовності і шарахання. Не дивно, що за якістю податкової системи Україна,за оцінкою Світового банку і PricewaterhouseCoopers, виявилася серед 20найгірших країн світу. Хто б із цим сперечався… Тим ціннішою є спроба надатидавно очікуваному реформуванню системи упорядкований, зважений підхід у виглядіКонцепції.

Авторипроекту не пошкодували місця на перерахування недоліків податкової системи.Проте серед безлічі проблем одна відома всім, навіть людям, котрі не читали нірядка в податкових законах. Це — суперечливість податкового законодавства. Безвирішення цієї проблеми податкова реформа не зможе стати успішною, навіть якщоінші її аспекти будуть вдалі.

Якістьподаткового законодавства критикують чи не з першого дня існування системи, алепозитивних зрушень як не було, так і немає. Чому ж так? Базові податкові законинабрали чинності ще 1997 року, латали їх сотні разів, але однозначностіплатники податків так і не дочекалися.

Постаєзапитання: а чи хотіли розробники законів домогтися горезвісної однозначності?А воно їм треба? Хоч би як намагалася чиновницька рать, котра стоїть білявитоків законодавчого процесу, видати свої інтереси за державні, — вони не одній ті самі. Державний інтерес полягає в повній сплаті податків. Звичайно, такогоніколи не буде, ідеальних платників податків небагато, залишиш їх без нагляду —бюджет розвалиться. Але загроза покарання сама собою, без ясностізаконодавства, повноти сплати податків не забезпечить. Адже щоб платникподатків зміг виконати свої обов’язки в повному обсязі, вони як мінімум маютьбути чітко сформульовані.

А чи потрібнаподатковій службі визначеність податкового законодавства? ДПАУ систематичноповідомляє про величезні суми штрафних санкцій. Переможні рапорти про«мобілізацію» коштів податківці пред’являють як доказ своєї необхідності. І чимбільше в законі проблем, тим легше штрафувати.

Кожен платникподатків знає, що перевіряти приходять не для того, аби переконатися в йогозаконослухняності. Мета податкового інспектора — донарахувати податки і вжитисанкції. Хоч би яких зусиль докладав платник податків, а штраф сплатити треба.Хіба що платник податків докладе зусиль поза легальними рамками. Так, судячи згрудневого повідомлення головного прокурора України Олександра Медведька,Генеральна прокуратура України лише протягом останнього часу порушила 94кримінальні справи за фактами зловживання службовим становищем працівникамиподаткової служби. І це — тільки за сигналами у зв’язку з черговою зміноювлади.

Протезалишімо осторонь цей темний аспект діяльності фіскальної служби, обмежившисьлегальними поборами. А суть їх у тому, що фактично неминучі штрафні санкціїстають додатковим податком, який забезпечує необхідні надходження у бюджет.

Однак проектКонцепції вочевидь не прагне нормалізувати відносини між платниками і«збирачами» податків. Оцінюючи податкове навантаження шляхом порівняння ставокподатків, які застосовуються в Україні й за кордоном, розробники проектууникають порівняння застосовуваних санкцій. А тим більше порівняння фактичнихобсягів штрафів. Проте без урахування цього чинника висновок про податковенавантаження не може бути визнаний обґрунтованим.

«Головнезавдання податкової служби — забезпечення достатнього обсягу надходженьплатежів у бюджети всіх рівнів і справедливий підхід до оподаткування всіхкатегорій платників податків», — заявив 22 грудня під час публічногообговорення нової податкової Концепції Анатолій Брезвін. Головний податківецьУкраїни не помітив, що в його словах криється глибоке протиріччя. А якщо присправедливому підході обсяг надходжень виявиться недостатнім, яке з головнихзавдань стане для податкової служби пріоритетним?

Немає сенсуміркувати над відповіддю. Законом забезпечення достатнього обсягу надходжень наподаткову службу не покладається, але реально це завдання №1. І коли надходженьвід офіційних податків не вистачає, податок-штраф запускають на повну силу. Прицьому розмитість податкового законодавства є базою для його застосування.

Штрафна спрямованістьподаткового законодавства дійшла навіть до зміщення понять. Термін «недоплата»у нашому законодавстві має не буквальне значення, а тлумачиться як «заниженнясуми податкового зобов’язання». Тобто якщо платник податків, задекларувавшиподаток 200 тис. грн., перерахує до бюджету 220 тис., — це не врятує його відсанкцій, коли перевірка виявить, що в декларації мало бути на 5 тис. грн.більше.

Кому вигіднаситуація, коли задекларована сума вважається важливішою, ніж сплачена у бюджет?Таке трактування недоплати стимулює не збільшення надходжень у бюджет. Комудобре, що платники податків позбавлені можливості підстрахуватися від штрафівшляхом перерахування до бюджету сум, які перевищують задекларовані? Лише тим,хто ці штрафи накладає, але не державі.

Нашаподаткова служба уподібнюється міліціонерові, котрий вимагає штраф від водія, ана запитання — за що, відповідає: «Моя сім’я не може чекати, доки ви щосьпорушите». Найпростіший шлях — не намагаючись боротися за справедливість,знайти з податківцями спільну мову, домовитися про суму недоплати, після чогосторони можуть вважати себе відносно задоволеними. Платник податків —прийнятними збитками, економією сил і часу. Перевіряльники — тим, що можнавідзвітувати про успіхи і не боятися прочухану від керівництва.

Цікаво, щонаціленість податківців на запланований обсяг штрафів дозволяє платникамподатків інколи розраховувати на те, що достатньо домовитися з контролерами — ідалі вони не копатимуть. У результаті винуватість суб’єкта господарюваннявідступає на задній план, а дотримання законодавства взагалі стає не головним.Такий безпричинно-наслідковий зв’язок робить його дотримання непринциповим.

З неминучістюпокарання пов’язане і злободенне питання про майбутнє спрощеної системиоподаткування. Саме прес штрафів свого часу ініціював появу спрощенки.Перебування в лабетах невизначеності законів і неминучості штрафів —найболісніше для суб’єктів малого підприємництва. Не зумівши витягнути їх натвердий ґрунт, влада кинула їм рятувальне коло у вигляді спрощеної системи, якадозволяє хоч якось триматися на поверхні.

Протефактично спрощенка є не системою оподаткування, в повному сенсі цього слова, авиведенням «маленьких» із системи. Прийнявши податкове законодавство, в якомутрохи більшим платникам податків ще вдається виживати, але практично неможливадіяльність малого бізнесу, держава створила для нього заповідник, у якомуполювання не заборонене, проте обмежене. Оподаткування у єдиноподатківцівзначно простіше, і податковій службі оштрафувати їх складно. Фактично цим іпояснюється популярність спрощенки — не так тим, що менші податки, як тим, щоменші штрафи.

Нерідкоплатникам податків вигідніше було б платити податки на загальних підставах, ане єдиний податок, але вони вперто чіпляються за спрощену систему. Причинапроста: так у податкової інспекції менше шансів їх дістати.

Однак у ЄСспрощені системи не використовуються, а малий бізнес живе краще, ніж в Україні.

Створення«позасистемного» оподаткування інколи пояснюється нашими національнимиособливостями. Швидше, наша національна особливість — неконцептуальний підхіддо розв’язання проблем.

Не розрубавшивузла протиріч у взаємовідносинах держави і всіх платників податків, Українапішла шляхом створення особливого режиму для суб’єктів малого підприємництва.Навряд чи це перспективно. Суб’єктів малого підприємництва треба невиштовхувати зі спрощенки, а чемно запрошувати повернутися на круги своя шляхомнормалізації загальної системи оподаткування. Вони, як ніхто інший, зможутьоцінити реформи, добровільно повернувшись у загальну систему або відмовившисьвід повернення. Це й буде індикатором успішності реформи.

ПроектКонцепції, на жаль, не дозволяє розраховувати, що проблему буде розв’язано.Якщо державні органи в особі ДПАУ і Мінфіну не зацікавлені в чіткостізаконодавства, а мають зацікавленість прямо протилежну, — чи можна очікувати,що в результаті реформи ми отримаємо якісний продукт?

А втім, єспосіб зацікавити фіскальні відомства в однозначності законодавства. Для цьогонеобхідно усвідомлювати недосяжність мети в абсолюті.

Незаперечнадумка — що головною проблемою податкового законодавства є неоднозначність ісуперечливість, як правило, не супроводжується висновком про шлях вирішенняцієї проблеми. Передбачається, що необхідно написати закон так, аби всірозуміли його однаково. Тим часом життя давно довело, що не може бути слів,яких не можна зрозуміти по-різному.

Сподівання настворення бездоганного закону, який усім буде ясний, зрозумілий і не дозволитьрізних трактувань, — ілюзія. І це стосується не лише податкового законодавства.

Проте якщотак, то розв’язання проблеми слід шукати у врегулюванні прав і обов’язківсторін у випадках, коли законодавцю не вдалося досить категорично викласти ту, чи іншу норму закону.

Таку спробубуло започатковано законодавцем ще 2000 року, коли закон про порядок погашеннязобов’язань платників податків уперше передбачив правило конфлікту інтересів,відповідно до якого при неоднозначності законодавства рішення мали прийматисяна користь платників податків. Ця норма стала проривом українського податковогозаконодавства, мабуть, єдиним його значним досягненням. Проте заявлений узаконі принцип не набув застосування повною мірою.

Досі неясно,що є доказом неоднозначності законодавства. Чи можна вважати нормунеоднозначною, якщо позиція ДПАУ спростовується судовою практикою? Здавалося б,безумовно, але до судових рішень, навіть численних, ДПАУ байдуже. Можливо,доказом неоднозначності є суперечливі роз’яснення різних державних органів?Проте податкова служба вважає, що єдино правильною є її точка зору.

Ну а якщозакони суперечать один одному — хіба це не незаперечний доказ? Ні, заявляєДПАУ, має застосовуватися той закон, на який ми вкажемо.

Прикладомтакого може бути звичайна купівля легкового автомобіля. Закон про ПДВ відмовив платникамподатків у праві під час купівлі включати до податкового кредиту сплачений ПДВ,але дозволив відносити його на валові витрати. Проте податківці буликатегорично проти, помітивши, що склад валових витрат регулюється виключнозаконом про оподаткування прибутку. Та воно, звичайно, так, але хіба це не єситуацією, коли норми різних законів припускають множинне трактування прав іобов’язків платника податків, при чому рішення має бути прийняте на йогокористь? І хоча окремим платникам податків на цій підставі вдалося домогтисяухвалення рішення в суді на свою користь, це не примусило ДПАУ переглянутироз’яснення з урахуванням наявності конфлікту інтересів.

Уся річ утому, що правило конфлікту інтересів так і не набуло розвитку в законі.Маленької пропозиції про пріоритет платника податків у суперечливих ситуаціяхвиявилося вочевидь недостатньо. Тим часом ця норма мала б набагато більшезначити в практиці оподаткування і забезпечувати захист інтересів платниківподатків від недосконалості податкових правил, встановлених державою. Це маєстати принципом взаємовідносин держави і платника податків, домінантоюподаткового законодавства. Закони пише держава, їй і розраховуватися за їхнінедоліки.