Реферат: Концепция разделения властей: теория и опыт, история и современность
Список литературы, использованной при подготовкеработы:
1.- Н.М.Азаркин «Монтескье.»/Москва/Юридическаялитература/ 1988.
2.- В.Е.Чиркин «Разделение властей: социальные июридические аспекты»./Советское государство и право/ 1990. №8
3.- Конституция США /США. Конституция и законодательныеакты/ Москва/ Издательская группа «Прогресс» .«Универс»/1993.
4.- «Демократия: государство и общество»/«Юрист»/ 1995.
5.- В.С.Основин «Перестройка представительнойсистемы: тенденции, парадоксы, проблемы»/ Правоведение/ 1991. №2
6.- Л.С.Явич «Господство права»/ Правоведение/1990.№5
7.- О.Г.Румянцев «Основы конституционного строяРоссии»/ Москва/ «Юрист»/1994.
8.- В.Б.Аверьянов «Содержание деятельности аппаратагосударственного правления и его организационные формы „/ Советскоегосударство и право/ 1988.№6
9.- Л.И.Иванов/ Вступительная статья к сборнику“Судебная и правоохранительная системы»/ Москва/БЕК/ 1994.
10.- Ю.А.Тихомиров «Власть в обществе: единство иразделение»./ «Советское государство и право»./ 1990.№2.
11.- В.Е.Чиркин «Элементы сравнительногогосударствоведения»/ Москва/1994
Концепция разделения властей: теория и опыт, история исовременность.
В середине 80-х годов XX века Россия вступила в период реформ , которые коснулись всех сфер жизниобщества. На наших глазах меняются многие принципы жизни общества, появляютсяновые идеологические основы функционирования, устройства, развития государства.Все прочнее в нашу жизнь входят такие понятия, как гуманизм, демократия,правовое государство, гражданское общество и многие другие. Одной из базовыхконцепций построения нового государства стала теория разделения властей,которая была закреплена в качестве основы конституционного строя РоссийскойФедерации в Конституции 1993 года. Что же привлекло реформаторов российскогогосударства в данной концепции? Обратимся к истории.
1.Возникновениеи развитие теории разделения властей, ее сущность.
Теория разделения властей зародилась во Франции всередине 18 века и была связана, прежде всего, с борьбой крепнувшей буржуазиипротив феодального абсолютизма, борьбой с системой, тормозившей развитиеобщества и государства. Появление новой концепции было связано с именем Ш.Монтескье, человека, известного не только в качестве прогрессивного теоретика,но и как опытного практика государственно-правовой деятельности, понимающегопроблемы неэффективного функционирования государственных органов ( Монтескьезанимал видное положение президента Бордоского парламента — судебногоучреждения ). В своей фундаментальной работе «О духе законов»(1748г.) Монтескье изложил результаты длительного исследования политико-правовыхустановлений нескольких государств, прейдя к выводу, что «свободавозможна при любой форме правления, если в государстве господствует право,гарантированное от нарушений законности посредством разделения властей назаконодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают другдруга». Как видно, цель теории — создание безопасности граждан от произволаи злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.
Конечно же, теорияразделения властей возникла не на пустом месте, она явилась логическимпродолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии,теория разделения властей стала частью начинавшей формироваться теории правовогогосударства.Вообще, принцип разделения властей имеет оченьважное значение для правового государства, так как «реализация этогопринципа выступает одним из конституционно-организованных проявленийполитического плюрализма в государственной сфере, способного обеспечить стольнеобходимое для цивилизованного гражданского общества правление правовогозакона и непредвзятое правосудие.»
Разберем поподробнее основные положения теорииразделения властей (по Монтескье). Во-первых, существует три рода власти:законодательная, исполнительная и судебная, которые должны быть распределенымежду разными государственными органами. Если же в руках одногооргана сконцентрируется власть, различная по своему содержанию, то появитсявозможность для злоупотребления этой властью, а следовательно, свободы гражданбудут нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществленияопределенных функций государства. Основное назначение законодательной власти — «выявить право и сформулировать его в виде положительных законов,обязательных для всех граждан...». «Исполнительная власть в свободномгосударстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемыхзаконодательной властью». «Задачасудей в том, чтобы решения и приговоры» всегда были лишь точнымприменением закона. Судебная власть карает преступления и разрешаетстолкновения частных лиц.«Однако, „хотяорганы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении,а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесномвзаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий“.
Во-вторых, должна действовать система сдержек ипротивовесов, дабы власти контролировали действия друг друга.»Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей гарантируетреальность права, которое в конечном счете отражает компромисс сталкивающихсяволь и интересов различных социальных слоев и сил… За нарушение законовминистры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. Всвою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произволазаконодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решениязаконодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание...".Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и эффективныймеханизм «сдержек и противовесов», чем тот, который мы видим в трудахШ.Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные принципы иинституты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти (что видно из приведенных цитат ). В наше время, как правило,«законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правомвето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является двухпалатноепостроение Парламента». «Исполнительнаявласть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характеромиздаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняяразделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональнойвластью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннееразделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всейсудебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системыспециальных судов, мировых судей.».
Однако, в конституционном проекте Монтескьенедостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная властьявно играет доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называетограниченной по своей природе, а судебную — вообще полувластью. Думается, всеэто было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально былоследующее положение теории разделения властей: определенная ветвь властидолжна представлять интересы определенной социальной группы.Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная — монарха, верхняяпалата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектомМонтескье) — аристократии, нижняя палата собрания — интересы народа. Такимобразом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (слившейся тогда с народом ) и приверженцев абсолютизма.
Позднее теория разделения властей получила сильноепрактическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянутьтруды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что«законодательная, исполнительная и судебная власти — особые проявленияединой власти народа». После этого «тезис о единстве властииспользовался разными силами. При этом следует отметить, что речь идет не толькоо власти определенной социальной общности, даже если это компромисс различныхклассов, совместно осуществляющих политическое господство, политическоеруководство обществом, но и об известной степени организационного единства: всеорганы государства проводят в конечном счете общую политическую линию,определяемую носителем реальной власти, и какправило, строятся по вертикали.».Точказрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессыво Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссообосновывал необходимость борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так ивзгляды Руссо нашли свое наиболее полное и последовательное отражение вКонституции США 1787 года. Преамбула к этому документу гласит: «Мы, народ Соединенных Штатов...», отражая темсамым то, что народ является единственным источником власти. Наряду сутверждением единства источника власти, в Конституции США проводится оченьчеткое организационно-правовое разделение властей. Также в этом документе нашласвое отражение система «сдержек и противовесов»: были предусмотрены ипроцедура импичмента, и отлагательное вето президента, и многие другиеинституты, которые являются составной частью современного права. Джеймс Медисон- четвертый президент США, игравший, по видимому, значительную роль в созданииКонституции, утверждал: " Концентрацию всей власти — законодательной,исполнительной и юридической — в одних руках… можно с полным правом считатьопределением тирании".
«В некоторых государствах организационно-правоваясторона рассматриваемой концепции подверглась модификациям.»Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки исходит из существованияеще одной власти — учредительной, что связано с частыми государственнымипереворотами. «О существовании четвертой — учредительной власти говорят французские специалисты по сравнительномуконституционному праву Ж.Блан, Ж.М.Вирье и Ф.Ваге. По существу шесть властейбыли перечислены в конституции Алжира 1976 года: политическая(осуществляласьправящей… партией), контрольная, учредительная(создание и изменениеконституции)» и другие. «В связи с концепцией, котораяпредусматривает возможность отделения президента от исполнительной власти ихарактеризует его как главу государства, встает вопрос об особой ветви власти — арбитражной. Во французской Конституции 1958 года, например, говорится, чтопрезидент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичныхвластей. Аналогичные формулировки включены в 90-х годах в Конституции Румынии инекоторых стран Африки. Речь идет об арбитраже между властями, а не органамигосударства. Проект Конституции РФ принятый 12декабря 1993года предусматривал именно такой подход.». Также теорияразделения властей иногда применяется относительно разделения власти междусубъектом федерации и федеральными государственными органами, принимая заоснову взаимоотношений органов различных уровней власти одно из положенийтеории разделения властей — наделение ветвей ( здесь — органов определенногоуровня ) власти строго определенными полномочиями. Такой подход позволяетизбежать национальных конфликтов. Все эти «новшества» — это, скорее,попытка приспособить классическую теорию к реальным особенностям конкретныхгосударств. Суть же теории при этом не меняется, так как не меняется главное — система сдержек и противовесов. Количество называемых или существующих властейне столь важно, сколь важно обеспечение механизма, не позволяющего узурпироватьвсю власть в руках одного государственного органа или одной ветви власти. Крометенденции роста «числа властей» можно отметить тенденцию к«взаимопроникновению властей», чему есть масса подтверждений:утверждение палатами парламента многих должностных лиц, назначение (илипредложение кандидатов на должность) судей президентом и утверждение их палатойпарламента, полномочия Конституционного суда, совмещение мандата министра ипарламентария. «Это взаимодействие властей выражается как ворганизационно-функциональном их сближении на основе Закона, так и в усиленииэлементов взаимоконтроля.». Думается, подобная тенденция означает неотдаление от принципа разделения властей, а наоборот, дальнейшее развитиереализации принципа «сдержек и противовесов».
В связи с информатизацией общества в XX веке всовременной теории государства и права принято выделять еще одну ветвь власти — «четвертую власть» — средства массовой информации. Дело в том, чтотелевидение, радио, печать и другие средства массовой информации, ставшие внаше время доступными почти всем слоям населения, не просто информируют общество о тех или иных политических событиях, но и навязывают людям свою оценкупроисходящего, свои идеалы, они имеют возможность манипулировать общественныммнением. Даже в недемократических государствах, где точка зрения«масс» проявляется лишь в критических ситуациях ( революции и т.п. ), правительства понимают всю значимость влияния «четвертой власти» налюдей и пытаются регулировать и использовать эту власть в своих интересах (вспомнить хотя бы положение средств массовой информации в России в советскийпериод, да и в более ранние периоды истории нашей страны ). В демократических государствах «четвертая власть» — это реально действующая сила, несчитаться с которой никто не может, нельзя просто запретить деятельностькакой-либо газеты, телепрограммы и т.п. Нам трудно представить себепредвыборные кампании без участия средств массовой информации, ни один закон небудет действовать, пока он не опубликован, то есть «четвертаявласть» является необходимой частью функционирования системыгосударственных органов. Средства массовой информации играют очень важную рольв системе «сдержек и противовесов», сдерживая действия органовгосударства. В результате столь широкого влияния на жизнедеятельностьгосударства и общества можно с уверенностью назвать средства массовой информации«четвертой властью».
Таковы основные изменения ( дополнения ) которыепретерпела концепция разделения властей за более чем двухсотлетнюю историюсвоего существования, эта теория нашла очень широкое применение вгосударственно-правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Преждевсего, теория разделения властей явилась одним из основных гарантов прави свобод человека, именно в тех странах, где реализация даннойконцепции имеет наиболее прочные традиции, демократические принципы нашли самоеширокое применение. Второе преимущество государственной системы, основанной напринципе разделении властей — это относительная стабильностьвнутриполитического положения государства, потому что разделениевластей позволяет выходить из критических ситуаций на основе норм конституции,посредством консенсуса социальных сил. Вообще, сейчас трудно судить орезультатах применения теории разделения властей на практике, потому чтоприменение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в развитии государств:стремление к демократии, созданию гражданского общества и правовогогосударства. Поэтому некоторые перечисленные мной «результаты применениятеории разделения властей» относятся, скорее, к результатам применениявсех новых, прогрессивных государственно-правовых концепций, органичновзаимосвязанных друг с другом.
2.Теория разделения властей в российской истории игосударственно-правовой науке.
Итак, после исследования генезиса теории разделениявластей возникает ряд вопросов о применении данной концепции в историироссийского государства, об отношении деятелей российскойгосударственно-правовой науки к теории разделения властей.
В российской истории было не так много примеров хотябы частичной реализации теории разделения властей. До начала XX века труднобыло говорить даже о разграничении полномочий между различными государственнымиорганами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальнымисилами. Всевозможные реформы системы государственных органов в лучшем случаеприводили к весьма расплывчатому разграничению функций государства между егоорганами, о разделении же политической власти не шло и речи. Монарх считалсяабсолютным до 1905 года, когда вопрос о разделении властей встал с особойостротой. 1905 год — важный рубеж в истории России, помимо многихпреобразований в жизни общества и государства, проведенных в результатереволюции, встал вопрос и о разделении властей в России. Как и в 18 веке воФранции, в России возникла новая социальная сила — буржуазия, котораястремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной монархии. Врезультате первой российской революции появился первый в России парламент — Государственная Дума. Безусловно, законодательные полномочия первых российскихпарламентов часто ставились монархом под сомнение, система «сдержек ипротивовесов» действовала лишь тогда, когда этого хотел император, но этобыл первый серьезный шаг на пути к реализации принципов теории разделениявластей в России. Реальные шаги к воплощению концепции Монтескье в России былисделаны лишь в начале XX века, но теоретические обоснования необходимостиреализации теории разделения властей можно найти в работах и более раннегопериода, среди которых особенно можно выделить труды М.М.Сперанского, М.М.Ковалевского,А.И.Елистратова, Б.Н.Чичерина.
Другой период нашей истории, на который следуетобратить внимание в связи с исследованием разделения властей в нашей стране — это советский период. С установлением советской властинадежды сторонников теории разделения властей на скорое ее воплощение в Россиистали менее оправданы. Сначала была провозглашена диктатура пролетариата, чтопрямо противоречило идее разделения властей, позже в социалистической доктриневсе более укреплялся принцип — лозунг: «Всявласть Советам!». Вообще, концепция единства властибыла воспринята всеми авторитарными режимами. При фашизме ее олицетворял фюрер,в теократическом Иране — руководитель государства. «С момента появления особых органов — Советов…сложился взгляд на их полновластие. Только Советам принадлежала полнота власти,а другие органы являлись органами управления, правосудия,исполнительно-распорядительными органами государственной власти… В узкойтрактовке государственная власть неразделима, хотя на практике Советы былиполновластными органами лишь в течение небольшого периода после революции. Неимея материальной базы, финансов, местные Советы зависели от ведомств, отрасположенных на их территории предприятий.» Несмотря на то, что в СССРпровозглашалось полновластие Советов, о Совете Министров говорилось как овысшем органе исполнительно-распорядительной власти, то есть теоретическипринцип единовластия Советов был небезупречен. В сложившейся обстановке началарезко усиливаться исполнительная власть, которая порой подменяла две другиеветви власти. Законодательная база советского права в первые десятилетия былаочень слаба и далека от совершенства, в то время как огромное значение носилиправовые акты исполнительной власти. Судебные органы часто подменяли всевозможные«двойки», «тройки»(чрезвычайные суды), которыеформировались из представителей партии и исполнительной власти. ДолжностьГенерального Секретаря КПСС была куда более значительной, нежели должностьпредседателя Президиума Верховного Совета СССР, который формально считалсяглавой государства. Вообще не удивительно, что слияние партийного игосударственного аппарата оказало негативное влияние на реализацию принциповконцепции разделения властей в нашей стране, поскольку система партийныхорганов ( по крайней мере, с точки зрения Ленина ) должна быть жесткоцентрализованной, подготовленной к борьбе за власть, в системе же органовгосударства в XX веке во всем мире наблюдались объективные тенденции кдемократизации, к усилению власти на местах. Таким образом, слияние партийногои государственного аппаратов внесло новые принципы в организацию системыгосударственных органов, которые явно не соответствовали теории разделениявластей. «Если в той или иной стране, как, скажем, в СССР, приопределенных исторических обстоятельствах сложилась однопартийная система, тоот нее надо отказаться, а принцип разделения властей должен быть дополнен болееобщим принципом строгого разграничения функций партии и государства. Этообеспечит суверенитет государства и недопустимость его подмены властью любогопартийного органа, подчиняющего себе административные органы государства, чтофактически превращает законодательную и судебную власть, а потому и право впридаток идеологизированной бюрократической системы управления, которую возглавляетили представляет партийный лидер и его ближайшее окружение. Именнопренебрежение к разделению властей и функций привело, помимо прочего, котчуждению трудящихся от политической власти, к сталинщине.»
Реформа системы государственныхорганов, которая началась во второй половине80-х годов, явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и государства." Узловым требованием современных преобразований аппарата государственногоуправления выступает приведение его структур в наиболее полное соответствие собъективно необходимым в новых социально-экономических условиях содержаниемуправленческой деятельности"(1988 год). Переходный период в нашей странезаставил многих переосмыслить принцип разделения властей и буржуазныйпарламентаризм. Рассмотрим, к примеру, реформу представительной системы.На XIX Всесоюзной Конференции КПСС в качестве задач были поставлены«ограничение власти исполнительных органов и утверждение полновластияСоветов, создание механизма, исключающего возможность узурпации власти каким-либоорганом государства или каким-либо должностным лицом партии илигосударственного аппарата». Реально эти решения воплотились в следующее:учреждение Съезда народных депутатов СССР как органа высшей государственнойвласти, функция законодательствования была распределена между Съездом народныхдепутатов СССР и Верховным Советом СССР, учрежден пост председателя ВерховногоСовета СССР — высшего должностного лица в государстве, сочетающего полномочияглавы государства и спикера парламента, Президиум Верховного Совета СССРутратил право принимать указы, вносящие изменения в законы, были проведенынекоторые другие изменения. Результаты же были весьма посредственные: «незаработала предполагаемая система „сдержек и противовесов“, „вцелом не оправдал себя институт председателя Верховного Совета СССР… оноказался юридически немощным при решении в оперативном порядке важныхгосударственных и политических проблем“, „идея конституционногозакрепления руководящей роли КПСС как ядра государственных и общественныхорганов окончательно выявила свою несостоятельность“.
Таковы были первые шаги в перестройке представительнойсистемы России. Одним из самых значительных изменений в системе органов исполнительнойвласти стало учреждение института президентства. М.С.Горбачев сказал, что»предназначение президентской власти в том, чтобы повысить эффективностьфункционирования не только высшего эшелона, но и всей системы государственногоуправления."(«Известия», 1990, 29 марта).Однако, президентскаявласть начала все более усиливаться. В1991 году был издан закон «О Президенте РСФСР», который, по сути,совместно с изменениями в Конституции, установил Суперпрезидентскую формуправления. В ноябре 1991 года Президент был наделен полномочиями издаватьуказы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы. Принципразделения властей был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти, напереходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм остатусе Президента, свидетельствовал, что власть его становиласьнеограниченной.
Реформа судебнойсистемы коснулась самых основ деятельности судов. Очень важно былообеспечить независимость судов от других государственных органов и, особенно,от партийного аппарата. «Очень важным шагом в деле судебной реформы,пожалуй наиболее практически значимым из всех сделанных до сих пор, сталопринятие закона „О статусе судей в Российской Федерации“ в 1992 году.Этот закон закрепил ряд положений, позволяющих обеспечить независимость судей:неограниченный срок полномочий судьи, невозможность привлечения судьи кответственности(кроме как с санкции Генерального прокурора) и многое другое.Был создан Конституционный суд, который должен был обеспечить не только охрануправ и свобод, но и контроль за деятельностью государственных органов.»Были предприняты и многие другие меры для реализации принципа разделениявластей, однако вряд ли можно утверждать, что эти меры были эффективны.
3.Принцип разделения властей в Конституции РФ 1993года.
Принятие на всенародном референдуме в 1993 годуКонституции Российской Федерации позволило закрепить принцип разделения властейв качестве основы конституционного строя России, однако положения о полномочияхразличных органов не дают оснований утверждать, что принцип «сдержек ипротивовесов» полностью реализуется в статьях нового «Основногозакона». Новая Конституция закрепила новую систему государственных органови, конечно же, по-новому распределила функции государства между различнымиветвями власти. Система «сдержек и противовесов», представленная вКонституции 1993 года, очень отличается от тех принципов взаимодействиягосударственных органов, которые существовали до принятия этого документа,однако она является результатом тех изменений, которые произошли в России завремя реформ.
В статье 10 Конституции РоссийскойФедерации установлено: «Государственная власть вРоссийской Федерации осуществляется на основе разделения властей назаконодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны.» Реализуется же данныйпринцип в последующих статьях Конституции, закрепляющих полномочия различныхгосударственных органов. Особое внимание следует уделить отношениям органовзаконодательной и исполнительной власти, поскольку именно эти органы занимаютважнейшее место в законодательном процессе, а закон(нормативный акт) в нашемгосударстве — основной источник права. Следовательно, структура отношений междупредставительными и исполнительными органами играет решающую роль вгосударственном регулировании жизни общества.
Высшим представительным и законодательныморганом власти является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее издвух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. К основным полномочиямСовета Федерации ( в сфере отношений с другими государственными органами)относятся: назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Судаи Высшего Арбитражного Суда; назначение надолжность и отрешение от должности Генерального Прокурора; отрешение Президентаот должности. К ведению же Государственной Думы относятся: дача согласияПрезиденту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверииПравительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его отдолжности. В законодательном процессе палаты Федерального Собрания занимаюточень важное место (ведь это все-таки законодательный орган), однако мы неможем сказать, что они играют в законодательном процессе решающую роль. Законыпринимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, направляютсяна подпись к Президенту; однако, законодательный процесс,установленный в Конституции, имеет массу недостатков: если вето СоветаФедерации Государственная Дума может реально преодолеть, то вето Президентапреодолеть очень сложно, так как закон не действует, пока он не подписанпрезидентом и не опубликован. Законы, с которыми Президент принципиально несогласен, могут быть им не подписаны неограниченное количество времени ( недействовать), поскольку за неисполнение обязанности подписать закон в течениисеми дней ( после преодоления президентского вето ) не предусмотрено никакихсанкции со стороны других государственных органов. На самом деле, за подобныедействия Президента единственно возможными санкциями являются реакция средствмассовой информации, уменьшение шансов на победу на следующих выборахПрезидента и т.д., но это все не всегда способно заставить Президента соблюдатьКонституцию. Безусловно, эту проблему необходимо решать, что и пытаются сделатьразличные государственные органы, например ни кого не удивит следующая заметкав прессе: «Совет Федерации направит в Конституционный Суд… запрос отолковании части 3 статьи 107 Конституции РФ. В частности, судьям КС придетсяобъяснить, может ли Президент вернуть без рассмотрения в Парламент те законы,по которым вето главы государства обе палаты успешно преодолели и которыеПрезидент обязан в семидневный срок подписать и направить для опубликования.(»Независимаягазета", 10 декабря 1995 г.). Одним из действенных рычагов системы«сдержек и противовесов» должна являться процедура импичмента( отрешения от должности ), но в ныне действующей Конституции и этот институтимеет массу изъянов. «По Конституции РФ 1993 года отрешение Президента отдолжности становится практически невозможным. Нужно получить заключениеВерховного Суда, Конституционного Суда, специальной комиссии ГосударственнойДумы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания(ст.93).Причемдве трети голосов в Совете Федерации собрать практически невозможно, ибополовина его членов подчинены Президенту как работники органов исполнительнойвласти субъектов Федерации.». Обращает на себя внимание вольное правоПрезидента на роспуск Федерального Собрания при обстоятельствах весьмасомнительных и даже — гипотетически-спровацированных посредством выдвижениязаранее неподходящей кандидатуры Председателя Правительства, либо«просьбы» Правительства проголосовать за доверие к нему.(ст.111,117).
Конституционные принципыпарламентаризма и народного представительства оказываются под угрозой.Неудивительно, что в главе «Федеральное Собрание» пропало замечание,что парламент являетсяединственным представительным изаконодательным органом Российской Федерации. Не означает ли это, что егополномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У ФедеральногоСобрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, нив финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжениюгосударственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средствиз бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо при наличии егозаключения(ст.104). Искусственное разграничение полномочий двух палатФедерального Собрания приводит к утрате целостности единого органапредставительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленныйСовет Федерации(102 ст.), половина депутатских мест в котором отведена "сослуживцам " Президента по исполнительной линии: например, вопрос обутверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложениюПрезидента Генерального Прокурора. Об опасной декоративности Парламентасвидетельствует и то, что Совет Федерации свои решения по конституционнымзаконопроектам должен принимать большинством в три четверти голосов(ст.108).
Итак, уже извышеперечисленных положений Конституции РФ видно особое положениеПрезидента в системе разделения властей РФ. Каков же его статус(реальный и номинальный)? В Конституции 1993 года глава о Президентеподчеркнуто помещена перед главой о Федеральном Собрании.
В статье 80 Конституции записано:«Президент Российской Федерации является главой государства». Впринципе, особое положение Президента в системе государственных органовобусловлено множеством объективных факторов. Президент призван быть«ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которогоон является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумноесотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишкомдалеко и не подчинили друг друга». Президент должен управлять самойвластью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств наоснове строгого разделения функций. Он организатор работы власти, должен влиятьна органы власти, но не командовать ими. Сильный Президент не должен быть лишь«представителем нации», «олицетворением единствагосударства» — т.е. символической фигурой, подписывающей не имразработанные решения. Ему должны принадлежать кадровая, законодательнаяинициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть — причинасерьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. Вусловиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильногоглавы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительствможет явиться гарантом государственной стабильности, но при необходимыхсдержках и противовесах. Конституционный статус Президентаочерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но иставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких отдемократии форм правления. «Отсутствие реального контроля за егодействиями проходит рефреном по всему тексту». Он не назван главойисполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о его фактическомверховенстве в этой сфере. Закреплены чрезвычайные единоличные полномочия, какрешение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждениевоенной доктрины, назначение всех судей федеральных судов (кроме высших,которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента), назначениереферендума, предложение кандидатур не только исполнительной власти, но иПредседателя Центрального банка, Генерального прокурора и других.
Отношения судебнойвласти с законодательной и, особенно, исполнительной властью также неявляется образцом системы «сдержек и противовесов». Следуя принципуразделения властей, Конституция содержит следующие положения: «Правосудиев Российской Федерации осуществляется только судом(118 ст.).Судьи независимы иподчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (120ст.)». На самом деле, судьи не столь независимы, как того требует теорияразделения властей, и суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими полномочиямипо отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинствасудов на должность лично Президентом ставит под сомнение независимость суда, атем более представительный характер судебной власти (что отмечал ещеМонтескье). Хотя, надо заметить, что сейчас введен институт присяжныхзаседателей, призванный гарантировать независимость суда, однако действенностьэтого института последнее время нередко ставится под сомнение в научнойлитературе.
Особое значение в системесдержек и противовесов имеет судебный конституционный контроль.В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав исвобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же,Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль (судебные органы можно назвать самыми беспристрастными ). За период реформ внашей стране действовало два закона о конституционном суде (1991 и 1994 года )и, соответственно, два Конституционных Суда, отношение к которым неоднозначно.Все осознают полезность этого органа: «Конституционный суд призван бытьвысшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он могбы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти,имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре междуветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, неуходя от нее, но исходя из правосознания людей». Автор этого высказыванияотмечает также, что первый Конституционный Суд не только принимал решения понеконституционным действиям Президента, но и обеспечивал выполнение важнейшихзаконов и иных нормативных актов. Многие отмечают и печальное отсутствие вКонституции 1993года норм о том, что решения Конституционного Суда вступают всилу немедленно после их провозглашения, об особой роли Конституционного Суда вприведении к присяге Президента и о многом другом. С другой стороны, некоторыеговорят о том, что новый Конституционный Суд (действующий на основе Конституции1993 года и федерального конституционного закона «О Конституционном СудеРФ») стал менее политизированным органом (за счет сужения компетенции),более демократичным (за счет ослабления фигуры Председателя КС), что делает егоболее действенным и независимым. Несмотря на некоторые недостатки закона«О Конституционном Суде», мы не можем умалять роль этого органа всистеме сдержек и противовесов: Конституция 1993 года наделяет КонституционныйСуд такими полномочиями, как разрешение споров о компетенции между различнымигосударственными органами, разрешение споров о соответствии конституцииважнейших нормативных актов государственных органов, вынесение заключения особлюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента вгосударственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Особое положение средигосударственных органов занимает Прокуратура, которую очень трудно отнести ктой или иной ветви власти, хотя авторы Конституции Российской Федерациипомещают статью о Прокуратуре в главу «Судебная власть». Этот орган,не входя в систему разделения властей, как мне кажется, тем не менее служитдостижению целей, которые ставит перед собой данная концепция — обеспечениесвобод. Прокуратура, будучи независимой от других органов государственнойвласти, способствует укреплению законности и правопорядка в стране, осуществляяпрокурорский надзор за исполнением законов государственными органами.
Как уже отмечалось выше,большое значение для реального разделения властей имеет существование«четвертой власти». Конституция 1993 года закрепила ряд положений,обеспечивающих независимость средств массовой информации и их возможностьвлиять на государственную власть. «Гарантируется свобода средств массовойинформации. Цензура запрещена.»(29 ст.).
Глава «Переходныеположения » даровала ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделениявластей. Разрешение министрам участвовать в работе Парламента(п.9) — конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчкаконституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлятьполномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы«недопарламент» — Съезд народных депутатов России.".
Итак, подводя некоторые итоги,можно сказать, что теория разделения властей нашла свое признание не только вроссийской государственно-правовой науке, но и на практике. Теория разделениявластей — общедемократическая концепция, завоевание передовой общественноймысли, общечеловеческая ценность, которая может служить целям демократии в государственномуправлении. Но теория разделения властей осуществима прежде всего в планеобщего принципа, начала, которым следует руководствоваться при созданииструктуры государственных органов и определении контуров их полномочий. Однаконе следует абсолютизировать эту концепцию: создавать непроходимые преградымежду ветвями власти, нарушать единство государственной политики. Воплощение вжизнь теории Монтескье почти всеми признается необходимым для становления вРоссии правового государства, гражданского общества, для защиты прав и свободчеловека и гражданина. Однако вряд ли стоит переоценивать (как и недооценивать)полезность теории, «разделение властей — отнюдь не панацея от всех бед…плохого государственного управления. Необходима политическая культура, развитоеобщественное правосознание и многое другое». Пока же мы можемконстатировать лишь то, что закрепленная в конституции форма правления имеетсерьезнейшие изъяны и явно не соответствует теории разделения властей.«Здесь открыта не просто дорога самовластию, но — злоупотреблениямсамовластием». Закрепленные в Конституции положения носят явно временныйхарактер, они обречены на пересмотр. В перспективе, если в нашей стране будут идальше развиваться идеи демократии и правового государства, то можно предсказатьизменения в структуре взаимоотношений государственных органов, ветвей власти всторону более полной реализации теории разделения властей.
План работы.
1. Возникновение и развитие теории разделения властей,ее сущность.
2. Теория разделения властей в российской истории и
государственно-правовой науке.
3. Принцип разделения властей в Конституции РФ 1993года.