Реферат: Финансовые основы местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ

Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, — одна из наиболее актуальных проблем для России.

Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней.

Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач. За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне.

Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач;

имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами;

формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям.

В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху».

Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну — финансовые основы местного самоуправления.

1.ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Как бы целесообразно ни были определены сущностные принципы формирования и развития местного самоуправления, развернуты организационно-управленческие структуры органов местного самоуправления, без достаточных материально-финансовых ресурсов территориального сообщества не сможет эффективно функционировать механизм местного самоуправления.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формируемые и используемые в интересах населения муниципальных образований.

Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления во многом обусловлено состоянием экономики нашего общества, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в статье 9 следующие общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;

по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов — неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Эти пять основных положений Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной экономической политики, региональной и местной экономической политики, которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. №154-ФЗ (ст. 4 и 5):

1.   регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

2.   передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;

3. разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

4. регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

5. обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6. обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

7.   компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

8.   участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

На современном этапе развития региональной и национальной экономики местным органам власти все менее приходится рассчитывать на помощь сверху и все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы. Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.

Финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это:

— средства местного бюджета;

— муниципальные внебюджетные средства;

— финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

— средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, осуществляется ими самостоятельно.

Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ и федеральными законами субъектов РФ. Органы государственной власти РФ и ее субъектов, призванные согласно ст. 4 и 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, должны осуществлять государственную финансовую поддержку муниципальных образований.

Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.

Вопросы местных финансов в настоящее время не урегулированы ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст.132 Конституции РФ).

В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный бюджет. С 1991г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что дает истинную, а не формальную самостоятельность местным органам самоуправления.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.1997г. № 126-ФЗ определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

2.МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Одной из важных составляющих финансово-экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность.

Она представляет собой достояние жителей соответствующей территории.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество, приобретенное муниципальным образованием в результате его хозяйственной деятельности, дарений, иных отчуждений имущества в его пользу, не противоречащих законодательству.

Вопрос о собственности местных органов власти в мировой практике не нашел однозначного решения. Во многих странах местным органам власти могут принадлежать предприятия, оказывающие услуги местному населению: транспортные и энергетические предприятия; коммунальные и жилищные хозяйства; предприятия рекреационной инфраструктуры и т.п. В США, например, в сферу территориально-хозяйственного управления входят в основном объекты социального развития: коммунальное хозяйство, оказание услуг, индустрия туризма и отдыха.

Сегодня в России формируется муниципальная собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного самоуправления.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом от 24 декабря 1990г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности, муниципальную собственность (ст.8).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляется также Гражданским кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.

Согласно ст.215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на правах собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со ст.215 Гражданского кодекса РФ и ст.29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит муниципальному образованию.

Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею, в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая — в частности, средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст.215 Гражданского кодекса РФ, муниципальную казнусоответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен порядок формирования самих муниципальных образований. В соответствии со ст.61 федерального Закона от 28 августа 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между самими муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления наделяются также правом самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности.

Формирование муниципальной собственности тесно взаимосвязано с процессом приватизации.

Основными проблемами предприятий и организаций муниципальной формы собственности являются накопленная задолженность, слабая материальная база и высокий уровень износа основных фондов.

Передача имущества в аренду является одним из источников пополнения бюджета, действенным инструментом развития территорий муниципальных образований и создания благоприятных условий для предпринимательства. Не являясь монополистом на рынке недвижимости, но, обладая большим объемом недвижимости, передаваемой в аренду, муниципалитет способен влиять на рынок: регулировать рост цен, задавать уровень стабильности договоров, снижать произвол частных арендодателей. Основными арендаторами муниципального недвижимого имущества являются представители малого бизнеса, у которых нет собственных площадей. Зачастую средства, полученные от аренды муниципального имущества, идут на капитальный ремонт. Вариантом эффективного использования муниципальной собственности является увязка объема вложенных арендатором средств, в капитальный ремонт со сроком действия договора аренды и стоимостью аренды.

2.1 Разграничение собственности.

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Разграничение собственности на государственную и муниципальную, до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.

Кроме того, право государственной собственности и право муниципальной собственности характеризуются множественностью субъектов. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты — республики, края, области и т.д.

2.2 Субъекты муниципального права.

Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского Кодекса РФ). Частью этого имущества — денежными средствами — они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования — они получают возможность, в той или иной мере, распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делиться на две части (ст. 215 п.3 Гражданского Кодекса РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть, составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

Наиболее важным из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием, как субъектом гражданских правоотношений, права собственника муниципального имущества.

Субъектами права муниципальной собственности выступают:

— органы местного самоуправления;

— должностные лица местного самоуправления;

— население муниципального образования.

Однако и Гражданский Кодекс РФ и Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности, является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества.

Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности, означает лишь, перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

2.3 Формирование муниципальной собственности.

Приобретение права муниципальной собственности.

<p style=«text-indent: 0.00mm; text-align: left; line-height: 6.250000mm; color: Black; background-color: