Реферат: Электронное научное издание «Труды мэли: электронный журнал»

Электронное научное издание «Труды МЭЛИ: электронный журнал»

Митерев М.А., аспирант МЭЛИ

Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления развитием социально-экономических систем

Аннотация

В данной статье рассмотрены вопросы целесообразности и актуальности применения программно-целевых методов как инструмента государственного управления для обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации. Описана сущность программно-целевого подхода, его основные компоненты, функции и предпосылки применения. Обоснована необходимость применения программно-целевых методов управления в современных российских условиях. Проанализированы существующая практика и законодательная база в области разработки и реализации Федеральных целевых программ развития и Приоритетных Национальных Проектов, определены основные барьеры на пути эффективного внедрения программно-целевого подхода в практику государственного управления. Предложены направления повышения эффективности использования программно-целевого подхода.

^ Ключевые слова

Программно-целевые методы, устойчивость социально-экономического развития, федеральные целевые программы, методы планирования в народном хозяйстве, структура экономики, промышленная политика, размещение производственных сил.


Современные социально-экономические системы характеризуются большим числом внутренних и внешних взаимосвязей. Вследствие развития информационных и коммуникационных технологий, появления новых отраслей и межотраслевых связей, снижения уровня вертикальной интеграции производителей в производственной цепочке, глобализации экономики, обострения экологических проблем (как фактора обратной связи, сдерживающего рост экономики) тенденция увеличения сложности социально-экономических систем будет только усиливаться. Одновременно с увеличением сложности происходит снижение устойчивости, поскольку ключевые параметры систем зависят от нерегулируемых и труднопрогнозируемых внешних и внутренних параметров. Наличие большого числа факторов неопределенности и рисков разрывов в цепочках общественного разделения труда, а также возможность мультипликации негативных последствий данных разрывов приводят к снижению устойчивости рыночных систем, в которых отсутствует или ослаблен элемент направленного государственного управления. Этим обстоятельством определяется целесообразность разработки и применения методов повышения устойчивости социально-экономического развития.

В последние годы появляется все больше публикаций, связанных с обсуждением возможностей применения программно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны в целом и отдельных территориальных комплексов. Возрождающийся интерес к программно-целевым методам связан со вниманием экономической общественности к возможности совершенствования методов государственного целеполагания и регулирования экономики для достижения ее сбалансированности в целом.

Применение программно-целевых методов является оправданным и обоснованным при наличии в социально-экономической системе страны или региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и других. Необходимость использования данного метода государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.

Комплексный подход к решению народнохозяйственных проблем, присущий программно-целевому подходу, значительно повышает устойчивость экономики к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов. Наблюдаемый в настоящее время глобальный экономический кризис, обнаживший системные проблемы экономики нашей страны, повышает актуальность исследования и разработки эффективных комплексных целевых методов реструктуризации экономики, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Недостаточный уровень проработки существующих организационно-правовых, экономических, финансовых и технических условий реализации комплексных программ является одним из основных препятствий на пути их эффективного применения.

^ Программно-целевые методы управления и предпосылки для их применения на государственном уровне

В общем случае программно-целевые методы планирования и управления – это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ. Данные методы представляют собой применение системного подхода к решению стратегически важной задачи и заключаются [1, 4, 5]:

в определении всех компонентов проблемы и их взаимосвязей;

в определении системы целей, достижение которых позволит обеспечить решение проблемы;

в создании механизмов распределения ресурсов;

в создании организационных систем управления реализацией программы;

в разработке, реализации и контроле эффективности всего комплекса мероприятий, направленных на решение проблемы участниками системы.

Таким образом, основными особенностями программно-целевого подхода являются системность, направленность на достижение конкретной цели или системы целей, последовательность и организационная обособленность целевых программ.

Основными компонентами программно-целевого метода являются:

комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;

организационная система управления программой;

система распределения/стимулирования привлечения ресурсов;

система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;

законодательная и нормативная база программы.

Функции и задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхода:

задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы. Определение целевого состояния системы;

координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;

создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);

балансировка интересов участников системы.

Наилучшие результаты программно-целевые методы дают при одновременном применении с методами макроэкономического и регионального прогнозирования, а также индикативного планирования [5]. Эта связь определяется необходимостью создания и отслеживания системы показателей эффективности управления реализацией целевых программ.

Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена на диаграмме 1.

^ Диаграмма 1. Последовательность реализации Целевой Программы



Особенность программно-целевого подхода заключается в том, что он позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных [2] и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, должны существовать организационные механизмы таких стыковок.

Таким образом, ключевой особенностью программного управления является то, что решаемые при помощи ПЦМ задачи не могут быть решены при использовании стандартных «рутинных» управленческих процедур органов власти, муниципального управления и коммерческих структур, а также в рамках действий исключительно одной из сторон процесса [3]. Следовательно, одним из основных признаков программно-целевого подхода является его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ.

Применение программного подхода к решению оперативных задач управления не является целесообразным, поскольку программный подход является более сложным и затратным с организационной точки зрения, и его использование будет оправданным только при возможности достижения заметного и существенного мультипликативного эффекта.

Примерами комплексных задач социально-экономического развития, для которых наиболее часто и успешно применяется программно-целевой подход, являются [1, 3, 4]:

выравнивание уровня социально-экономического развития регионов;

повышение равномерности распределения производительных сил;

создание новых капиталоемких отраслей промышленности, имеющих стратегическую значимость для государства;

создание кластеров, ОЭЗ, территориально-производственных комплексов;

эффективная организация бюджетной системы;

повышение уровня научно-технического развития;

создание и капитальная реконструкция инженерной и транспортной инфраструктуры;

воспроизводство ресурсов с длительным инвестиционным циклом.

Основными предпосылками применения программно-целевых методов планирования и управления на государственном уровне выступают:

Большая площадь территории, ее географическая неоднородность и административная раздробленность.

Наличие неоднородностей и диспропорций в:

пространственном распределении факторов производства;

социально-экономическом уровне развития регионов;

отраслевой структуре экономики;

структуре внешнего торгового баланса;

уровне жизни различных слоев населения (индекс Джинни);

этническом и религиозном составе населения.

Наличие устойчивых негативных тенденций:

снижение численности населения;

высокий износ и устаревание основных средств;

отток природных, финансовых и интеллектуальных ресурсов за рубеж;

рост коррупции и преступности.

Отставание от развитых стран по ключевым факторам, определяющим производительность труда:

уровню научно-технического развития;

энергоемкости экономики;

качеству трудовых ресурсов (здоровье и образование населения).


Анализ диспропорций развития в социально-экономической системе РФ

Для Российской Федерации характерны многие из приведенных выше неоднородностей и диспропорций, снижающих устойчивость социально-экономической системы страны, а значит, являющихся предпосылками для применения программно-целевых методов государственного управления. Факторы неустойчивости социально-экономической системы РФ можно условно разделить на естественные и приобретенные.

Часть присущих российской социально-экономической системе факторов неустойчивости обусловлена естественными причинами, в первую очередь, геополитическими, природными, демографическими, этническими и историческими. К таким факторам можно отнести: огромную площадь территории и обусловленную этим протяженность внутренних логистических цепочек, повышенные требования к национальной обороноспособности, обусловленные протяженностью государственной границы и большим числом сопредельных государств, сложную систему внешнеэкономических связей, климатические различия регионов (от Заполярья до Субтропиков), колебания плотности населения, неравномерность распределения природных ресурсов, неоднородный этнический состав, неравенство социально-экономического развития регионов. Яркий пример социально-экономического неравенства регионов РФ приведен на Диаграмме 2 - ВРП на душу населения Тюменской области превышает аналогичный показатель Республики Ингушетия в 27,7 раза.

^ Диаграмма 2. Валовой региональный продукт на душу населения в 2007 году, руб.



Источник: Федеральная служба государственной статистики

Кроме естественных диспропорций, за годы реализации хаотичных рыночных реформ появились и усилились новые социально-экономические диспропорции и опасные тенденции. Появление таких диспропорций и тенденций несбалансированного развития связано с отсутствием в течение последних 20 лет системы долгосрочных программ развития Российской Федерации, промышленной и сельскохозяйственной политики, реализации политики невмешательства государства в экономику. Наиболее важными примерами приобретенных диспропорций являются: высокая (и продолжающая расти) доля импортной продукции товаров массового потребления, в т.ч. сельского хозяйства (диаграмма 3), разрыв существовавших ранее производственных цепочек, рост потребления, значительно превышающий рост промышленного производства, полная зависимость экономики от экспорта углеводородов (диаграмма 4), зависимость финансовой системы страны от иностранного капитала.

^ Диаграмма 3. Темпы прироста компонентов рынка продовольствия РФ в 2007 году, %



Источник: Федеральная служба государственной статистики

Диаграмма 4. Структура экспорта РФ в 2007 году, млрд. долл., %



Источник: Федеральная служба государственной статистики

В период высоких цен на сырье экономическая политика РФ обеспечивала политическую и социальную стабильность, однако сложившаяся система оказалась не готова к резкому изменению внешних условий. При этом отсутствие конкретизированных долгосрочных целей и последовательно реализуемой стратегии развития российской экономики привело к тому, что сверхдоходы государства, возникающие в результате благоприятной конъюнктуры на сырьевых (углеводородных) рынках, инвестировались в финансовые инструменты за рубежом. Мировой финансовый кризис, выявив системные риски глобальной экономики, также обнажил и подчеркнул слабые стороны экономики современной России:

Зависимость ВВП страны от экспорта сырья, главным образом углеводородов.

Невозможность контроля над инфляцией (вследствие импорта инфляции и высокой доли импортируемых базовых продуктов, в т.ч. сельскохозяйственной продукции).

Неразвитость собственной финансовой системы (зависимость от иностранного капитала, крайне низкая рублевая ликвидность и обеспеченность ВВП).

Неразвитость и низкую устойчивость фондового рынка, и его зависимость от иностранного спекулятивного капитала.

Низкая доля компаний, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью.

Высоко рискованный финансовый рычаг крупнейших предприятий страны.

^ Обоснование целесообразности применения программно-целевых методов государственного управления в российских условиях

Добиться решения сверхзадач, стоящих перед Российской Федерацией, исключительно за счет механизмов свободного рынка не представляется возможным [3]. Хотя этот вопрос продолжает быть предметом оживленных дискуссий в научном экономическом сообществе и окончательно не разрешен, мы приведем доводы в защиту данного тезиса:

Цели экономических субъектов и всего общества соотносятся как частное и целое.

Другими словами, цели общества в целом не сводятся к сумме интересов экономических субъектов (бизнеса). Существует целый класс задач, решение которых необходимо для существования и нормального функционирования общества и государства в целом, не решаемых в рамках рынка по той причине, что цели этого класса задач выходят за рамки целей экономических субъектов. Примерами таких задач являются внешняя обороноспособность государства, фундаментальные научные исследования, сбалансированность экономики, экономическая безопасность страны и другие.

В случае отсутствия долгосрочной государственной экономической политики (векторов и параметров развития) бизнес ориентируется на реализацию проектов с максимальной краткосрочной прибылью.

Данный эффект имеет место вследствие увеличения рисков и неопределенностей, связанных с долгосрочными инвестициями. При этом долгосрочный экономический эффект может быть выше именно в случае реализации инвестиционного проекта с длительным циклом.

Экономические субъекты принимают решения без учета мультипликативного социально-экономического эффекта.

Приведем пример. Рассмотрим критерии принятия решения о строительстве нового горно-металлургического комбината в Восточной Сибири с точки зрения бизнеса и государства (табл. 1).

Таблица 1.

Критерии принятия решения о реализации проекта с точки зрения государства и бизнеса

Критерии государства

Критерии бизнеса

Увеличение производства металлургической продукции

Увеличение налоговой базы

Увеличение занятости и доходов населения

Увеличение заказов предприятиям строительной отрасли, энергетики и коммунальной инфраструктуры

Решение стратегической задачи увеличения плотности населения пограничных территорий

Снижение барьеров по дальнейшему освоению региона за счет создания транспортной и инженерной инфраструктуры

Обеспечение роста заказов транспортным и логистическим предприятиям

Увеличение производства металлургической продукции

Учет мультипликативного эффекта лишь в рамках одного холдинга или консорциума предприятий

В том случае, когда реализация крупного инвестиционного проекта или программы требует участия и взаимодействия значительного количества компаний, а тем более, когда проблемы носят межотраслевой характер, возникают организационные проблемы согласования интересов и управления процессом их реализации.

Без участия посредника в лице государства компаниям значительно труднее договориться между собой об условиях участия, в частности, о вкладе различных компаний в создание общей инфраструктуры. Это связано с тем, что интересы участников находятся в конфликте (если один из них инвестирует меньше, то другие должны будут вложить больше), поэтому в системе возникают разногласия и она становится неустойчивой. Напротив, государственные интересы, по сути, находятся в согласии с интересами каждого из участников (в упрощенном виде участники получают общую инфраструктуру, государство - мультипликативный эффект и налоги), что повышает устойчивость системы.

Государственное участие в проекте может снизить для бизнеса инвестиционный риск (в частности, за счет инвестиций в инфраструктуру), повысив привлекательность и эффективность реализации приоритетного проекта.

Инвестиции в инфраструктуру составляют до 20-50% от стоимости проекта1,2 (доля варьируется в зависимости от конкретной отрасли и уровня развития инфраструктуры в регионе), и они являются наиболее медленно окупаемыми, что создает давление на бизнес (который руководствуется критериями максимизации прибыли и минимизации срока окупаемости) и снижает вероятность реализации проектов.

Отдельные корпорации или их консорциумы обладают по сравнению с государством недостаточными финансовыми и административными ресурсами, что также ограничивает спектр программ, которые могут быть осуществлены в рамках рыночных механизмов.

Таким образом, использование лишь рыночных механизмов не позволяет полностью реализовать экономический потенциал Российской Федерации. Государственное участие в проектах развития гарантирует политическую поддержку, снижает инвестиционные риски частного бизнеса, укрепляет отношения между участниками, регулируя их отношения и разрешая их конфликты, позволяет привлечь дополнительные инвестиции, позволяет реализовывать проекты с высокой мультипликативной эффективностью. Наиболее подходящим инструментом для реализации государственной политики являются программно-целевые методы прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития. На их основе необходимо разработать и реализовать комплекс среднесрочных и долгосрочных целевых программ, направленных на:

создание условий замещения импорта (программы развития АПК, а также отраслей, производящих товары народного потребления);

повышение устойчивости финансовой системы (программа развития специализированных банков);

переориентацию потоков (ресурсов и финансов) на внутренний рынок;

стимулирование иностранных инвестиций тогда, когда они обеспечивают доступ к новым технологиям;

развитие малого и среднего предпринимательства.

Реализация указанных программ позволит повысить устойчивость отечественной экономики. Резюмируя, отметим, что развитие и применение программно-целевых методов в российских условиях особенно актуально вследствие действия совокупности нижеследующих факторов [2,3]:

В трансформирующейся экономике необходимо формирование устойчивых и долгосрочных ожиданий крупного бизнеса, без которых невозможно воспроизводство ресурсной и производственной базы с длительным инвестиционным циклом.

Кардинальное изменение структуры экономики, в частности, переход от «сырьевой» к «инновационной» модели развития, невозможно без реализации масштабного комплекса соответствующих целевых программ.

Необходимость преодоления долгосрочных негативных тенденций, в частности, снижения численности населения, старение населения, износа основных фондов и других.

Необходимость повышения устойчивости экономики РФ за счет снижения зависимости от внешних условий.

Значительная несбалансированность и асимметрия развития регионов РФ по большинству ключевых параметров (структура экономики, уровень жизни, ВРП, развитие инфраструктуры, климатические условия, ресурсный потенциал, демография, этнический и религиозный состав).

^ Существующие целевые программы РФ и пути их совершенствования

За последние годы руководство Российской Федерации предприняло ряд шагов по созданию системы целевых программ [7].

В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Указом Президента №1226 от 21 октября 2005 года был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов.

Кроме приоритетных национальных проектов, реализуется более 50 Федеральных целевых программ, которые подразделяются на 7 основных разделов:

Развитие социальной инфраструктуры.

Развитие транспортной инфраструктуры.

Новое поколение.

Безопасность и экология.

Развитие науки и технологий.

Развитие регионов.

Развитие государственных институтов.

На основании планов ФЦП и других приоритетных проектов (сформированных, в том числе, по заявкам регионов), формируется Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), в рамках которой выделяются и контролируются средства3.

Несмотря на преимущества программно-целевых методов планирования и программирования как инструмента решения комплексных социально-экономических задач, их эффективному внедрению в практику государственного регулирования препятствует ряд существенных факторов [2, 6]:

во-первых, это недостаточная теоретическая и методологическая проработка. В частности, основной накопленный опыт в части реализации целевых программ относится либо к планово-директивной экономике, либо к развитой рыночной экономике зарубежных стран. Таким образом, отсутствует достаточный опыт реализации программ в рамках трансформирующейся экономики;

во-вторых, недостатки существующей законодательной и нормативной базы. Федеральное законодательство, определяющее основные нормы о порядке разработки и реализации целевых программ, не содержит подробной информации о регламентации действий органов управления программами, о методологии разработки целевых программ и о методиках оценки эффективности их реализации;

в-третьих, отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), которые являются необходимыми элементами успешной реализации значительной части целевых программ;

в-четвертых, существует негативный опыт реализации целевых программ, связанный с отсутствием методологических наработок, опыта реализации подобных программ органами власти и зачастую низким качеством проработки существенных технико-экономических моментов. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной Палатой РФ эффективности реализации программы «Юг России». Счетная Палата посчитала, что достаточного и поэтапного контроля за использованием выделенных средств не было, не оценивалась эффективность проводимых на эти средства мероприятий, а сами мероприятия были разрозненными, не объединенными в стройную стратегию и не сосредоточенными на наиболее важных направлениях развития социально-экономической сферы Юга России;

в-пятых, при использовании целевых программ возникают противоречия между повседневными и программными компонентами управления. Конфликт возникает вследствие необходимости перераспределения ресурсов в пользу программной составляющей, что может быть причиной конфликта интересов, а также вызывать временное ухудшение показателей текущей деятельности;

в-шестых, отсутствие организационных форм, приспособленных для разработки и реализации комплексных целевых программ развития. В частности, межотраслевые комиссии обладают невысокой эффективностью, т.к. основные задачи каждого участника процесса продолжают лежать в узкой функциональной области, и отсутствует привязка оценки деятельности участников процесса к результатам деятельности межотраслевых групп и реализации возложенных на них программ;

в-седьмых, зачастую существует рассогласованность федеральных, региональных и муниципальных программ развития, возникающая вследствие разработки различных программ разными командами, в разное время и в различных аспектах рассмотрения ключевых вопросов.

Для преодоления этих ограничений представляется целесообразным доработать существующую законодательную базу, прежде всего, с точки зрения формулировки и утверждения организационных и методологических норм разработки и реализации целевых программ.

Основными шагами по совершенствованию механизма реализации целевых программ могут являться:

создание Координационного органа на высшем уровне, ответственного за разработку и реализацию ФЦП;

в частности, основными вариантами организационной формы Координационного органа могут быть:

Комитет при Администрации Президента РФ;

Межведомственный Комитет при Председателе Правительства РФ;

организационное выделение крупных целевых программ для концентрации ресурсов и ответственности;

формирование оценки хода реализации целевой программы на основе системы ключевых показателей эффективности;

переход от набора целевых программ к созданию их системы в соответствии со стратегическими приоритетами национального развития;

переход от сбора заявок на реализацию проектов от ведомств к активному системному планированию.


Заключение

В данной статье рассмотрены основные аспекты применения программно-целевых методов государственного управления для обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Основными предпосылками применения программно-целевого подхода на государственном уровне являются наличие глубоких диспропорций и долгосрочных негативных тенденций социально-экономического развития.

Проведен анализ естественных и приобретенных диспропорций развития социально-экономической системы Российской Федерации. Обоснована низкая эффективность применения исключительно рыночных механизмов для решения комплексных задач развития (в частности, межотраслевых). Для решения важнейших задач, стоящих перед страной, наиболее эффективным (иногда - единственно возможным) инструментом будут являться программно-целевые методы планирования и управления.

Проанализированы существующие целевые программы РФ, описаны объективные сложности внедрения программно-целевого подхода в практику государственного управления.

Предложены основные пути совершенствования целевого государственного программирования. На наш взгляд, ключевые возможности по совершенствованию целевого программирования РФ лежат в областях организационного выделения крупных программ, повышения системности планирования и реализации, совершенствования системы по контролю эффективности хода реализации.


Литература

Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области)// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Воронеж, 2003.

Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программно-целевого планирования// Экономика региона, 2007. № 18.

Климова Л.А., Хуснуллина Г.З. Оценка использования программно-целевых методов управления в современных экономических условиях// ИСЭИ УНЦ РАН, г.Уфа.


Серебрякова Л.А. Проблемы программно-целевого планирования регионов// Вестник СевКавГТУ, Серия «Экономика», 2004. №2 (13).

Столяров О.И. Повышение инвестиционной привлекательности регионов при использовании программно-целевого метода управления развитием региона// МЦРР.

Батиевская В.Б., Тургель И.Д. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона// Чиновникь, Уральская академия государственной службы.

Выступление Премьер-министра РФ Путина В.В. на открытии Х съезда партии «Единая Россия».




1 «В строительство Богучанской ГЭС и алюминиевого завода в Сибири планируется вложить $1,8 млрд. Объем инвестиций в инфраструктуру составит $2 млрд., из которых до $1 млрд. — на строительство железной дороги, $600-800 млн. — водохранилище и $150-200 млн. — ЛЭП». Ведомости, 2006.

2 «Затраты на развитие инфраструктуры комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов, который планирует создавать в Нижнекамске ОАО "Татнефть", составят свыше $700 млн. при стоимости всего проекта в $3.2 млрд.». Аналитическое агентство «AK&M», 2006.

3 Сайт ФАИП www.faip.vpk.ru


Митерев М.А. Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления развитием социально-экономических систем, 2009