Реферат: Вступившей на путь рыночных реформ в экономике и демократизации общественной жизни, проблемы сохранения и развития научного потенциала имеют жизненное значение

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОГО НАУЧНОГО ПОТЕНЦИАЛА


Для России, вступившей на путь рыночных реформ в экономике и демократизации общественной жизни, проблемы сохранения и развития научного потенциала имеют жизненное значение.


В то же время, в годы реформ научный фактор был фактически исключен из числа стратегических государственных приоритетов. Проблемы сохранения и развития национальной науки, обеспечивающей технологическое обновление производства, выпуск конкурентоспособной продукции и, в конечном итоге, социально-экономическое развитие России, были отодвинуты на второй план. Акценты российских реформ в основном касались изменения отношений собственности и финансовой сферы. Это привело к сокращению отечественного научного потенциала, состояние которого не соответствует интересам России, ее месту в мировом сообществе. Существенную роль в этом сыграли и просчеты в стратегии реформирования науки. В результате наука была, в значительной степени, исключена из процесса реформирования экономики. Она не обеспечивала последовательного создания научного “задела”, крайне необходимого для активизации факторов экономического и социального прогресса для преодоления отставания России от развитых стран. Такое положение, а также реальные процессы, проходящие в отечественной научной сфере, вступают в противоречие с практикой мирового сообщества.


В конце прошлого десятилетия в большинстве стран с развитой экономикой доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП превышала 2,0% (Швеция - 3,80, Япония - 3,04, Швейцария – 2,73, США – 2,64, Германия – 2,44 процента). Противоположная ситуация имеет место в России, где за 1990 - 1995 годы расходы на науку уменьшились (в сопоставимых ценах) с 10,9 до 2,45 млрд. рублей или почти в 4,5 раза (К 2001 году они возросли до 4,1 млрд. рублей). В результате, доля этих затрат на НИОКР в ВВП сократилась с 2,03% в 1990 году до 1,16% в 2001 году (наибольшее сокращение этой доли было в 1992 году – 0,74 процента). По уровню затрат на науку Россия пока “опережает” такие европейские страны, как Португалия (0,77%) и Греция (0,51 процента).


О крайне сложном положении отечественной науки свидетельствует сравнение затрат на НИОКР в конце 90-х годов в расчете на душу населения в России (70 долларов США) и в других странах: США – 892, Швеция – 875, Финляндия - 726, Швейцария – 688, Исландия - 613, Германия – 580, Дания – 541, Норвегия – 479, Франция – 478. Еще большая дифференциация имеет место в отношении затрат на НИОКР в расчете на одного исследователя. В России этот показатель, согласно оценкам российских ученых, сократился по сравнению с концом 80-х годов более чем в 3 раза и составил в 1999 году немногим более 4-х тыс. долларов, а в США такие затраты превышали 100 тыс. долларов.


Отсутствие необходимого материально-технического и информационного обеспечения научных исследований в настоящее время не может быть компенсировано энтузиазмом ученых, даже при повышении уровня их заработной платы. Прогрессирующее отставание научного потенциала России от мирового уровня без проведения радикальных изменений неизбежно. Отсутствие стратегических приоритетов развития науки, крайне ограниченные возможности отечественной экономики порождают устойчивые негативные тенденции развития всех составляющих научного (интеллектуального) потенциала: кадровой, материально-технической, результативной, информационной и организационно-правовой.


Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты свидетельствуют, что за последнее десятилетие критические изменения отечественного научного потенциала произошли в его важнейшей составляющей - кадровой, несущей персонифицированное творческое начало науки. Они происходили на фоне общего сокращения численности организаций, выполняющих исследования и разработки, с 4,6 тыс. в 1990 году до 4,0 тыс. в 2001 году. Численность персонала, занятого исследованиями и разработками в России по сравнению с 1990 годом сократилась на 54,4% (т.е. более чем в 2 раза) и составила в 2001 году 885,6 тыс. человек (своеобразный “пик” сокращения приходится на 1998 год – 855,2 тыс. человек). Число же специалистов, непосредственно их выполняющих - исследователей сократилось на 57,5% - до 422,2 тыс. человек. Следует отметить, что России, в основном, удалось сохранить государственный сектор в науке, который, главным образом, финансировался из федерального бюджета. Если в 1990-2000 годах численность всех работников в России, занятых исследованиями и разработками, сократилась более чем в 2 раза, то в государственном секторе темп сокращения был существенно ниже. В Российской академии наук, например, число работающих сократилось на 29,6%, в том числе научных работников – на 16,4 процента.


Таким образом, именно бюджетное финансирование - низкое, но относительно стабильное - позволило в определенной степени сохранить базовый элемент отечественного научного потенциала, основу которого составляют академии наук, имеющие государственный статус.


Вместе с тем, отсутствие достаточных условий развития научного потенциала и, в первую очередь материально-технических, неизбежно ведет к его необратимому разрушению. В материалах проверок академий наук отмечалось, что при сокращении научных кадров имела место устойчивая и отчетливо выраженная тенденция “старения” кадрового потенциала. Это отчетливо проявляется на примере такого уникального научного комплекса, как Российская академия наук. В частности, в 1991-2001 годах в РАН средний возраст докторов наук возрос с 55,4 до 58,9 лет, т.е. около половины всех научных кадров Академии высшей квалификации - докторов наук имеет пенсионный возраст. Увеличение среднего возраста было свойственно и другим категориям научных работников РАН. В целом в 2000 году доля научных работников в возрасте от 50-ти лет и старше достигла 50,2%, тогда как в конце 80-х годов их доля по оценке Академии не превышала 26,4% (от 60 лет и старше - соответственно 25,2 и 6,5 процентов).


Академиком П.И.Вальденом еще в 20-х годах XX века было отмечено, что абсолютное большинство крупнейших открытий в физике и химии было сделано учеными в возрасте 30-35 лет2. Поэтому указанная тенденция в Академии неизбежно оказывает крайне негативное воздействие на уровень ее научного потенциала и, как следствие, на эффективность использования средств федерального бюджета, выделяемых РАН. Для сравнения: в конце 90-х годов в США доля исследователей в возрасте старше 50 лет составляла 21,0%, т.е. была более чем в 2 раза ниже, чем в России (47,7 процента). Кроме того, в Академии следует отметить сокращение в 1991-2001 годах числа исследователей – кандидатов наук на 3548 человек или на 11,9 процентов. Сохранение подобного положения в кадровой составляющей российского научного потенциала неизбежно ведет к утрате преемственности научных знаний и ставит под угрозу воспроизводство научных школ. Положение с научными кадрами в РАН обусловлено в значительной степени “оттоком” научных кадров в активном творческом возрасте, что неизбежно сказывается на формировании кадрового корпуса Академии. В частности, до 2000 года треть из принятых на работу выпускников “очной” аспирантуры в течение последующих 2 – 3-х лет переходила на работу вне РАН.


Наряду с другими процессами, протекающими в кадровой сфере науки, следует выделить отток научных кадров за рубеж (согласно имеющейся оценке численность эмигрантов из России составляла в 1993 году 2,3 тыс. человек, в 1995 году – 2,2, в 2001 году – 1,1 тыс. человек). В обычных условиях международные обмены можно только приветствовать. Для России такой обмен превращается в “утечку мозгов” и нуждается в постоянном изучении, ведь уезжают, как правило, не простые научные работники, а научные лидеры. Вызывает удивление, что Российская академия наук не имеет данных об этом (государственная статистика таких данных также не предусматривает).


Основные причины негативных процессов в кадровом потенциале известны. Они вызваны несоответствием объема и структуры финансирования масштабам научной деятельности, низким уровнем материально-технического обеспечения научного труда, его оплаты и пенсионного обеспечения работавших в сфере науки. В последние годы престижность научного труда, в особенности для молодых и энергичных людей, существенно понизилась. В рейтинге наиболее уважаемых профессий ученые занимают одно из последних мест, опережая лишь военнослужащих и инженеров. Проведенные Счетной палатой проверки выявили опасные изменения менталитета научных работников. Отсутствие достаточных условий для проведения полноценных исследований (а не их имитации) порождает в научной среде устойчивые “иждивенческие” настроения. Заработная плата ученых считается неким пособием для выживания, но никак не оплатой результатов научной работы. Все это порождает формальный подход к организации научной деятельности, исключает эффективное использование бюджетных средств, выделяемых на науку.


В то же время, проверки научных учреждений показали примеры достаточно устойчивого развития некоторых организаций как, например, Научного центра волоконной оптики РАН (руководитель – академик Е.М. Дианов). В этом Центре за последние четыре года снизился средний возраст научных сотрудников – кандидатов наук.


^ ФИНАНСИРОВАНИЕ НАУЧНОЙ СФЕРЫ


Приведенные выше данные свидетельствуют о значительном отставании России к началу XXI века от большинства развитых стран по наиболее объективному и комплексному показателю, характеризующему развитие научной сферы, - доле внутренних затрат на научные исследования и разработки в ВВП (более чем в 2 раза), а также по величине этих затрат в расчете на душу населения (в 6-12 раз). В расчете же на одного исследователя разрыв увеличивается еще больше. Например, от США - одной из самых передовых в науке стран - Россия отстает почти в 25 раз. В связи с этим даже крайние пессимисты, являющиеся сторонниками отнесения современной России к числу слаборазвитых или развивающихся стран, должны признать объективную необходимость увеличения таких расходов исходя из настоящего положения России и перспектив ее развития.


Эти выводы подтверждаются незначительным, но достаточно стабильным ростом в 1996-2000 годах внутренних затрат (с 2,79 млрд. рублей до 3,85 млн. рублей в сопоставимых ценах), что в контексте их увеличения в 2001-2002 годах позволяет квалифицировать этот рост в качестве тенденции. Проверки Счетной палаты в различных научных структурах убедительно свидетельствуют, что вопросы могут возникать не о необходимости увеличения расходов на воспроизводство научного потенциала, а исключительно об их количественных параметрах, базой для определения которых может быть признана доля затрат на исследования и разработки в ВВП. В рамках этой работы должна определяться роль бюджета и других факторов в формировании общих затрат на науку на различных этапах социально-экономического развития России. К сожалению, эта основополагающая для российской науки проблема на государственном концептуальном уровне до настоящего времени не решена.


Недостаточные отечественные вложения в науку привели к серьезным изменениям структуры затрат на исследования и разработки в России.


Серьезным фактором их роста являются иностранные источники, удельный вес которых в общем объеме затрат увеличился с 4,6% в 1995 году до 16,9% в 1999 году. В это время иностранные вложения превышали затраты нашего предпринимательского сектора на НИОКР (15,7%). При этом иностранные инвесторы вкладывают средства в наиболее перспективные научные направления, получая соответствующие права на их результаты. Такое положение в совокупности с уровнем развития науки за рубежом, способностью иностранных фирм к быстрой коммерциализации научных результатов и достаточно широким развитием венчурных институтов может привести к полной потере Россией конкурентоспособности на мировом рынке наукоемкой продукции. В 2000 году указанное соотношение изменилось в пользу России (соответственно 12,0% и 18,7%), что не дает оснований говорить о коренном переломе в этой области. В качестве позитивного аспекта данного явления нужно выделить востребованность нашего научного потенциала за рубежом, что свидетельствует о его еще достаточно высоком уровне.


Примечательно, что одновременно с падением в 90-х годах доли внутренних затрат на науку в ВВП удельный вес во внутренних затратах средств бюджетов всех уровней стабильно снижался с 60,5% в 1995 году до 49,9% в 1999 году (в 2000 году этот показатель возрос до 53,7%). При этом если доля бюджетов других уровней в объеме внутренних затрат на науку возросла согласно оценке в 1,5 раза, то доля федерального бюджета сократилась примерно в те же 1,5 раза. Не вызывает сомнения, что сокращение доли бюджетного финансирования на науку возможно лишь при наличии здоровой и динамично развивающейся экономики.


В условиях слабой коммерческой востребованности науки, федеральный бюджет остается основным фактором государственного регулирования на федеральном уровне, способным привести к увеличению в России затрат на научные исследования и разработки до приемлемых объемов. Одновременно должно быть обеспечено действенное стимулирование вложений в науку предпринимательского сектора. Однако, как показывают проверки, научные учреждения практически не ощущают результатов такой формы государственной поддержки научной сферы.


Следует повторить, что отмеченные тенденции в достаточной мере не изучены и в концептуальном плане такие пропорции не определены. Это свидетельствует, помимо прочего, о недостаточном внимании науки к своим собственным проблемам.


Учитывая изложенное, нет оснований для признания оправданным сложившийся к началу XXI века уровень затрат федерального бюджета на развитие науки и снижения “федеральной доли” в общих расходах на науку. Это подтверждается отечественным уровнем федеральных расходов на науку в ВВП в России в 1999 году (0,50%), который уступает уровню государственных расходов многих зарубежных странах (Португалия - 0,61%, Республика Корея - 0,68%, Германия - 0,82%, США - 0,86% и т. д.). В этом плане Россия превосходит, например, Словакию (0,42%), Мексику (0,24%) и Грецию (0,29%) (показатели рассчитаны в долларах США по паритету покупательной способности).


Данные об ассигнованиях на гражданскую науку из средств федерального бюджета приведены в следующей таблице:




Примечания:


1. Ассигнования на гражданскую науку включают в себя расходы на Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу и НИОКР в области космической деятельности, расходы на НИОКР в области космической деятельности с 1998 года выделены в отдельный подраздел 2402;


2. В составе расходов по Федеральному закону “О федеральном бюджете на 2002 год” - 1947366255,4 тыс. рублей включены расходы перечисляемые в Пенсионный фонд в счет поступлений от единого социального налога - 281230 тыс. рублей. Расходы за минусом указанных перечислений - 1666156,3 тыс. рублей. Отношения в процентах даны к 1666156,3 тыс. рублей.


Фактическое отсутствие в 90-х годах развития науки в числе национальных стратегических приоритетов обусловило нестабильный и низкий уровень доли расходов на науку в федеральном бюджете. Такие приоритеты не были отражены в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации (исключая 1995 год).


Определенным следствием этого стала необязательность в соблюдении норм Федерального закона “О науке и государственной научно-технической политике” в части выделения средств на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. При этом до 1999 года игнорирование указанной нормы закона в правовом плане проявлялось в том, что снижение финансирования против этой нормы не сопровождалось отменой или приостановкой ее действия, т.е. являлось прямым нарушением действующего законодательства.


Отсутствие соответствующих приоритетов и несоблюдение данной нормы в определенной степени обусловлено ее концептуальной необоснованностью. При проведении Счетной палатой проверок в Минпромнауки России (Миннауки России) и Российской академии наук не удалось ознакомиться с расчетами, послужившими обоснованием для установления такого уровня расходов на финансирование науки из федерального бюджета. То, что данный показатель был установлен без достаточной научной проработки, подтверждается следующим фактом: всего за 2 месяца до принятия Закона о науке, установившем эту норму (4%), Указом Президента Российской Федерации “О доктрине развития российской науки” от 13 июня 1996 г. № 884 был установлен иной размер расходов на науку - не менее трех процентов расходной части бюджета.


Отсутствие необходимого финансирования, как показали проверки Счетной палаты, привело к негативным последствиям. В особенности это касается материально-технического оснащения научных исследований. Так, в составе внутренних текущих затрат затраты на оборудование до 1998 года не превышали 3%. По центральной части Российской академии наук (без региональных отделений) доля расходов на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования к 1996 году сократилась до 0,1% от выделенных бюджетных ассигнований против 24,1% в 1990 году. Ощутимое улучшение произошло с увеличением бюджетного финансирования РАН в 2000 году, когда удельный вес таких расходов достиг 3,3% и в 2001 году – 7,1 процента.


В то же время по данным РАН, полученным в ходе проверки, только по 95 научным учреждениям первоочередная потребность на обновление научного оборудования составляла 300 млн. долларов США. Для сравнения: в 2000 году на эти цели РАН выделено 88 млн. рублей, в 2001 году - 295,1 млн. рублей, что несопоставимо с указанной потребностью. При этом в период 1992-1998 годов научные учреждения РАН практически были лишены возможности приобретения современного научного оборудования за счет средств федерального бюджета. В этой связи следует отметить, что РАН до 2002 года не проводила достаточной работы по определению собственной потребности в оборудовании.


В результате отсутствия средств на обновление материально-технической базы исследований (в том числе приборов и оборудования), а также ликвидации во многих институтах опытного производства, специализированных мастерских и СКБ произошло стремительное старение приборного парка и экспериментального оборудования в научных учреждениях РАН. Доля современных приборов со сроком эксплуатации менее 5 лет, например, в большинстве институтов Отделения общей физики и астрономии составляла около 12 процентов. В то же время срок морального старения оборудования, которое сейчас наряду с талантом исследователя имеет решающее значение для эффективности научных исследований и эффективного использования бюджетных средств, составляет 5-7 лет.


В ходе проверки Счетной палаты установлено недостаточное финансирование в течение последних 10 лет научных учреждений указанного отделения РАН, отсутствие необходимого современного оборудования привело к существенному сокращению или сворачиванию исследований (в первую очередь экспериментальных) по целому ряду научных направлений, в которых до 90-х годов XX века Академия и страна в целом занимали ведущие позиции в мире. Так, в Физическом институте РАН существенно сократились лазерные термоядерные исследования, которые интенсивно продолжаются в США. Пионерские работы группы профессора В.С. Лехотова в Институте спектроскопии РАН по охлаждению атомов лазерным излучением не получили должного продолжения из-за отсутствия необходимых лазеров. В то же время в 1997 году Нобелевская премия за работы в этой области была присуждена двум американским и одному французскому ученым.


При рассмотрении Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, на совместном заседании Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям было принято решением об увеличении бюджетного финансирования на развитие науки в следующих объемах:





Это решение, свидетельствующее об отнесении развития науки и технологий к высшим государственным приоритетам, подтверждает необходимость усиления государственной поддержки науки, увеличения ее финансирования из федерального бюджета. В то же время, указанный рост объемов финансирования науки из федерального бюджета к 2010 году с учетом ее хронического недофинансирования в 90-х годах не может обеспечить своевременные и кардинальные изменения условий функционирования научной сферы, а также решения задач социально-экономического прогресса страны. Кроме того, этот рост ориентирован на достижение упомянутой нормы Закона о науке, которая не имеет достаточного концептуального обоснования. Не обоснован также срок достижения данного норматива, который составляет более семи лет и “традиционно” заканчивается к концу текущего десятилетия - в 2010 году. Следует также решить вопросы формирования и практической реализации системы стимулов, обеспечивающих привлечение негосударственных вложений в отечественную науку, т.е. негосударственных потребителей научной продукции, которые привели бы, в конечном итоге, к увеличению востребованности результатов научных исследований и разработок.


Необходимо подчеркнуть, что одно усиление государственной поддержки науки не может обеспечить развитие научного потенциала страны. Одновременно должны быть приняты меры по совершенствованию организации использования научного потенциала. Без этого любое увеличение финансирования науки не даст необходимого эффекта и, в конечном итоге, приведет к “бросовым” государственным затратам и другим негативным последствиям, включая рост иждивенческих настроений в науке. Такие меры необходимы в области нормативно-правового, концептуального обеспечения научной деятельности, формирования приоритетных направлений научных исследований, определения тематики НИОКР, осуществляемых за счет изменения системы финансирования научно-исследовательских работ, повышения их эффективности и усиления государственного регулирования в научной сфере. Проверки Счетной палаты Российской Федерации выявили значительные недостатки в этих областях.


^ КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАУЧНОЙ СФЕРЫ


В первые годы реформ научная сфера России не имела необходимой правовой основы, что свидетельствовало об отсутствии внимания к ней со стороны органов законодательной и исполнительной власти.


Начиная с 1996 года сформированы такие базовые документы в области науки, как (в порядке утверждения): Гражданский кодекс Российской Федерации, Доктрина развития российской науки (далее по тексту – Доктрина), утвержденная указом Президента от 13 июня 1996 года № 884, Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее по тексту - Закон о науке), принятый 23 августа 1996 года, Концепция реформирования российской науки на период 1998 - 2000 годов (далее по тексту – Концепция), одобренная постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 года N 453 и Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (далее по тексту – Основы развития науки и технологий), утвержденные Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 года (№ Пр-576).


Несомненна позитивная роль принятых мер. Однако, как показывают проверки Счетной палаты, и сегодня остаются нерешенные, значимые проблемы концептуального и нормативно-правового обеспечения научной сферы, что осложняет ее развитие. Известны определенные "пробелы" в нормативных правовых документах, их противоречивость, а также невыполнение и отсутствие преемственности отдельных положений. Указанные недостатки существенно ограничивают развитие научной сферы и сдерживают ее.


Основной проблемой концептуального обеспечения развития науки является отсутствие в нем определения требуемых для России масштабов развития науки и уровня ее государственной поддержки посредством анализа соответствующих экономических пропорций, в первую очередь наукоемкости ВВП, и определения их пороговых значений. До настоящего времени это осуществлялось преимущественно декларативно. Отсутствует единый подход к определению таких основополагающих для формирования государственной научно-технической политики понятий как “интеллектуальный потенциал”, “научный потенциал” и “научно-технический потенциал”. Это не способствует формированию системного подхода органов государственной власти к сохранению и воспроизводству всех составляющих научного потенциала России, проведению оценки их состояния. Не был принят ряд документов в развитие Концепции, одобренной в 1998 году, в том числе определяющих условия владения, пользования и распоряжения результатами научной и научно-технической деятельности, порядок пенсионного обеспечения научных работников и другие. До настоящего времени не реализованы или реализованы не в полной мере ряд важных положений Концепции как, например, формирование государственного заказа науке, исходя из стратегии развития общества. Его формирование должно было осуществляться на конкурсной основе с участием, как производителей, так и потребителей научной продукции. Остается нереализованной декларация о воспроизводстве научно-технического потенциала на основе восстановления престижности научного труда. Одно из первых лиц в аппарате управления отечественным научно-техническим комплексом академик М.П. Кирпичников прямо признает, что указанные выше Доктрина и Концепция выполнили свои функции не в полной мере3.


Действующее законодательство содержит принципиальное противоречие, касающееся научной сферы. Это относится к определению компетенции Правительства Российской Федерации. Так, статья 114 Конституции Российской Федерации закрепляет за Правительством Российской Федерации обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области науки. В то же время, статья 17 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" в качестве полномочий Правительства определяет лишь разработку и осуществление мер государственной поддержки развития науки. Это значительно снижает ответственность Правительства за воспроизводство научного потенциала, что в определенной степени объясняет его ежегодные инициативы по приостановлению действия нормы финансирования науки.


Проблемы в нормативно-правовой базе науки отчетливо проявляются в российских академиях наук, имеющих государственный статус. В частности, до настоящего времени нет единого порядка утверждения уставов академий. В результате, устав Российской академии художеств утвержден Правительством Российской Федерации, а уставы Российской академии наук и Российской академии медицинских наук - общими собраниями академий. Вместе с тем, согласно действующему законодательству уставы академий наук должны утверждаться учредителем. Право утверждать уставы академий на общих собраниях Законом о науке и соответствующими указами Президента Российской Федерации не предусмотрено. Не было выполнено поручение Президента Российской Федерации Российской академии наук и Министерству юстиции России (от 19 ноября 2000 года № Пр-2286) представить устав Академии для утверждения Президентом Российской Федерации. В конце 2001 года общее собрание РАН утвердило новую редакцию устава Академии.


Следует отметить, что статья 6 Закона о науке, регламентирующая деятельность академий, имеющих государственный статус, охватывает далеко не все аспекты их деятельности. Эта статья лишь схематично определяет их функции. В ней не упоминается, например, об участии академий в формировании и практическом осуществлении государственной научно-технической политики. Об этом говорится лишь в статье 12 Закона о науке, устанавливающей полномочия органов государственной власти. Но академии таковыми не являются. По той же причине, в определенной степени, вплоть до 2002 года Устав РАН прямо не предусматривал участие Академии в формировании и практическом осуществлении государственной научно-технической политики. Кроме того, роль РАН и других академий в формировании и реализации государственной политики в области науки могла быть значительно выше при условии определения на законодательном уровне конкретных форм их участия в данном процессе. Необходимость этого обусловливается требованиями строгого научного обоснования и общественного признания мер государственного регулирования в научной сфере.


Комплексный подход к развитию российской науки намечен в Основах развития науки и технологий, утвержденных в 2002 году, которые не имеют силы закона.


Значение этого документа определяется тем, что он одобрен на расширенном заседании Совета Безопасности Российской Федерации и относит развитие науки и технологий к высшим государственным приоритетам, поскольку оно служит решению задач социально-экономического прогресса страны. Данные Основы определили важнейшие направления государственной политики в области развития науки и технологий, ее цель и задачи, а также пути их достижения. Реализация этого документа в полном объеме позволит существенно изменить ситуацию с воспроизводством российского научного потенциала.


В то же время проведенный Счетной палатой анализ Основ развития науки и технологий и разработанного Правительством Российской Федерации Плана мероприятий по их реализации в 2002-2003 годах (далее по тексту – План), позволил выявить ряд недостатков указанного Плана, которые не позволят в полном объеме и в необходимые сроки обеспечить реализацию положений Основ. Это обусловлено неопределенностью ряда положений самих Основ. Основным недостатком этого Плана является то, что он не охватывает все предусмотренные Основами меры в области совершенствования структуры государственного сектора науки и высоких технологий. В частности, в Плане на 2002-2003 год не отражены инвентаризация научно-технического комплекса России, совершенствование действующей системы аккредитации научных организаций, переход к их аттестации и сертификации с учетом международных стандартов качества. При этом поручением совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям, одобрившего Основы, Правительству Российской Федерации предписывалось провести инвентаризацию научных организаций Российской Федерации и обеспечить разработку государственного реестра научных организаций Российской Федерации в период действия Плана.


Отсутствие в Плане положения, касающегося инвентаризации научной сферы, конкретных исполнителей и формы завершения этой важнейшей работы ставит под сомнение реальность ее выполнения. Причиной этого является отсутствие инвентаризации в этапах реализации, определенных Основами. В то же время от итогов данной работы полностью зависит реструктуризация научно-технического комплекса. Неудивительно, что предусмотренная Основами такая мера государственного стимулирования научной и научно-технической деятельности как использование части основных фондов, высвобождающихся в процессе реструктуризации, в Плане завершается в 4 квартале 2003 года не практическим использованием высвобождающихся фондов, а только проектом порядка их использования.


Планом предусматривается совершенствование только академического сектора науки (в том числе за счет уточнения количества подведомственных организаций) в то время как Основами предусматривается совершенствование государственного сектора науки и высоких технологий, использование результатов реструктуризации всего научно-технического комплекса. Таким образом, вне данного Плана остаются отраслевые научные системы.


Только на разработку предложений по формированию государственного заказа науке Планом отводится один год, что недопустимо затягивает внедрение в отечественную практику контрактной формы финансирования научных исследований и не позволяет должным образом сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении поставленных социально-экономических задач.


План предусматривает компенсационные выплаты государственным научным организациям и высшим учебным заведениям по уплате налога на имущество. В то же время, согласно действующему законодательству, эти организации, имеющие государственную аккредитацию, уже не являются плательщиками указанного налога. Таким образом, включение подобных мер государственного стимулирования представляется более чем сомнительным и свидетельствует о поспешном и формальном подходе к его формированию. В проекте федерального бюджета на 2003 год, как это предусмотрено Планом, о подобных компенсационных выплатах не упоминается.


Правительством Российской Федерации рассматриваемый План не утверждался, что понижает его организационный статус и не соответствует поручению указанного расширенного заседания Совета Безопасности Российской Федерации. Этот план был доведен поручением Правительства Российской Федерации (от 22 июня 2002 г. № МК-П8 -08934) не до всех субъектов научной сферы, даже поименованных в нем (РААСН). Кроме того, этот документ не предусматривает участия государственных научных фондов в реализации Основ развития науки и технологий. Более того, поручение не предусматривает каких-либо форм и сроков контроля выполнения этого плана. Все это говорит о достаточно формальном характере отдельных положений Плана, который нуждается в уточнении.


Следует отметить, что в принятых Основах развития науки и технологий интеграция науки и образования выделена в качестве одного из важнейших направлений государственной политики в этой области. В связи с этим Правительству Российской Федерации было дано поручение внести в указанную выше Программу необходимые уточнения. Однако в установленный срок этого сделано не было.


^ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ, ФОРМИРОВАНИЕ ТЕМАТИКИ И ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ НИР ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА


Выбор индустриальными странами государственных приоритетов в научных исследованиях и тщательное определение механизмов их реализации является одной из основных тенденций последних десятилетий в научной сфере. Это обусловлено, прежде всего, ограниченностью ресурсов и высокой стоимостью научных исследований. Исходя из этого в Федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике” предусмотрено, что основополагающим принципом реализации государственной научно-технической политики является концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники.


До 2002 года в России действовали утвержденные в июле 1996 года Правительственной комиссией по научно-технической политике Приоритетные направления развития науки и техники и Критические технологии федерального уровня (далее по тексту Приоритеты и Критические технологии).


Основным недостатком Приоритетов являлся их слишком общий характер, что подтверждается, например, наличием в них таких крайне общих направлений, как “Фундаментальные исследования” и “Производственные технологии”. Включение в число национальных приоритетных направлений фундаментальных исследований одной строкой привело к тому, что в их число вошли все проводимые ранее фундаментальные исследования Российской академии наук и других государственных академий наук. Приоритеты, как таковые, оказались размытыми. Поэтому они не могли служить ориентирами для формирования тематики НИР и, как следствие, обеспечивать должным образом эффективное использование средств федерального бюджета.


В Приоритетах не были выделены гуманитарные направле