Реферат: Исполнительная власть субъектов РФ (на примере Оренбургской области)
Содержание:
I. Введение………………………………………………………..……….с.3
II. Механизм государства:
1) Понятие ипризнаки органов государства…………………………с.6
2) Классификацияорганов государства………………………………с.8
3) Понятиемеханизма государства……………………………….…с.10
4) Принципыорганизации и деятельности механизма государства……………………………………………………………….…с.13
III. Характеристика исполнительной власти:
1) Теорияразделения властей…………………………………….….с.15
2) Характеристиказаконодательной, исполнительной и судебнойвласти………………………………………………………………………… с.16
3) Понятие и видыисполнительных органов государственной власти………………………………………………………………………… с.19
4) Системаисполнительных органов государственной власти……с.21
5) Центральныефедеральные исполнительные органы…………… с.22
6) Территориальныефедеральные органы……………………….…с.24
IV. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации (на примереОренбургской области):
1) Органыисполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации…………………………………………………………………… с.27
2) Органыисполнительной власти в Оренбургской области……… с.42
V. Заключение…………………………………………………………… с.48
VI. Библиография:
1) Нормативныеправовые акты……………………………………… с.51
2) Списокиспользуемой литературы………………………………… с.53
I. Введение.
Представленная автором тема курсовой работы«Исполнительная власть (на примере Оренбургской области)» была выбрана им, посколькуданная проблема являлась значимой со времени возникновения теории разделениявластей и представляет особую важность и актуальность и на сегодняшний день. Исполнительная власть, олицетворяемая Президентом и Правительством, по своейприроде является вторичной ветвью власти. Ее главное предназначение –исполнение законов, их реализация. Но в распоряжении ее находится большая сила– чиновничий аппарат, «силовые» министерства и ведомства, и все это составляетобъективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной властикак раз органами исполнительной власти.
От исполнительной государственной власти требуетсяэффективность в ее деятельности по оперативному управлению общественной жизни идобросовестность в соблюдении законов. Она должна быть наделена достаточнымиполномочиями, самостоятельностью в реализации своих функций, но в рамкахзакона.
Целью своей работы автор выбрал анализ структурысистемы исполнительной власти в Российской Федерации и непосредственно воренбургской области для определения сложившихся проблем во взаимоотношенияхорганов исполнительной власти в Оренбургской области с федеральными органамиисполнительной власти, а также общих насущных проблем, возникающих в регионепри реализации различных нормативных правовых актов.
Задачами курсовой работы являются вычленениеэлементов системы исполнительной власти в Российской Федерации путемдедуктивного умозаключения с последующим анализом специфики их деятельности,выявление необходимых признаков и принципов, объединяющих те или иные явления,связанные с поставленными задачами перед исполнительной ветвью власти.
Структура данной работы поможет раскрыть в полномобъеме ее содержание, поскольку в ней широко изучены, обобщены ипроанализированы нормативные правовые акты различной юридической силы,регламентирующие деятельность исполнительной власти. В ней также раскрыты и вполной мере изложены понятие и значение исполнительной власти в России, а такженепосредственно в Оренбургской области.
В первом разделе содержательной части автор приводитисчерпывающий теоретический материал, раскрывающий понятие механизмагосударства: понятие и признаки органов государства, их классификация,собственно понятие механизма государства и принципы его организации идеятельности. Далее, отталкиваясь от этого базиса, можно перейтинепосредственно к характеристике исполнительной власти. Важное место и роль вэтой характеристике играет теория разделения властей, как основа построениявсей системы государственной власти большинства современных государств. Авторлаконично и в достаточном объеме раскрывает содержание понятий законодательнойи судебной ветвей власти и в полной мере – понятие исполнительного органагосударственной власти, его виды и систему органов исполнительной власти вРоссийской Федерации. В этом же разделе характеризуются как центральные, так итерриториальные федеральные исполнительные органы.
Будучи уроженцем Оренбургской области, авторпосвятил целый раздел структуре исполнительной власти в области. Данный разделразделен на две основные части: теоретический материал, касающийся органовисполнительной власти субъектов Федерации в целом, и практический, раскрывающийпроблематику на примере одного из Субъектов Российской Федерации – Оренбургскойобласти. В этом подразделе определяется компетенция и функции высшихдолжностных лиц и органов исполнительной власти в регионе.
В данной курсовой работе произведен сравнительныйанализ учебников, монографий и статей различных авторов, внесших бесценныйнаучный вклад в развитие положений об исполнительной власти таких, как БаглайМ.В., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Бахрах Д.Н. и многие другие.
II. Механизм государства.
Задачи и функции государства реализуются посредствомдеятельности его механизма. Государство как таковое существует, проявляет себявовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизмгосударственные органы и работающих в них служащих.
Поскольку механизмгосударства состоит из соответствующих органов, представляется логичным начатьего рассмотрение с характеристики последних.[1]
Орган государства – эточасть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определеннымиспецифическими признаками.
1. Государственный орган наделенвластными полномочиями, то есть юридическими закрепленными возможностямиосуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридическизначимые решения и обеспечивать их реализацию.
Государственно-властное полномочие характеризуетсятем, что:
а) порядок формированияи деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности)закрепляются нормами права;
б) орган государстванаделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие ииндивидуальные правовые предписания;
в) установленные этимиактами предписания обеспечиваются, прежде всего, мерами убеждения, воспитания,поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностьюприменения принудительной силы государства;
г) государственныйорган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодарявозможности распоряжаться определенной частью средств из государственногобюджета.
В категориигосударственно-властного полномочия наглядно проявляется органическаявзаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственногооргана.
Наличие у организации,учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятиегосударственно-властного полномочия, позволяет определить его какгосударственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признакгосударственного органа.
2. Государственный орган наделен определенной экономической иорганизационной обособленностью и самостоятельностью.
3. Каждый государственный орган, сообразно своей компетенции, выполняетсвойственные ему функции, тем самым одновременно участвует в реализацииразличных функций государства.
4. Для осуществления функций государственные органы располагаютнеобходимыми материальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса,«вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальныеценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя ивыполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органамигосударства.
5. Представление о государственном органе было бы неполным без указания нато, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данныйорган, — отдельное лицо или группа, коллектив: «Осуществление государственнойвласти, — писал К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках,армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическоговоплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название».[2]
Распространяя на органгосударства обязательный признак всякой организации как объединения людей,следует заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органагосударства, имеются в виду не люди вообще, а такая категория граждан, какгосударственные служащие.
Согласно ФедеральномуЗакону «Об основах государственной службы Российской Федерации»,государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий впорядке, установленном Федеральным Законом, обязанности по государственнойдолжности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое засчет средств федерального бюджета (средств бюджета соответствующего субъектаФедерации) (ст.3, п.1). Государственные служащие федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, атакже иных государственных органов, образуемых в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, признаются настоящим Федеральным Законом государственнымислужащими Российской Федерации (ст.3, п.2).[3]
Рассмотренные признаки всовокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства,позволяют сформулировать его определение. Орган государства – это юридическиоформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственногомеханизма, состоящая из государственных служащих, наделеннаягосударственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствамидля осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функцийгосударства.
Классификациягосударственных органов может быть проведена по различным основаниям. Преждевсего, все органы государственной власти по способу формирования делятся наназначаемые и избираемые.
Избираемые органыформируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органамина определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры – принцип свободныхвыборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантияправ выборных лиц – усложненная процедура привлечения их к ответственности,называемая в законодательстве иммунитетом.
В отличие от выборных,назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающихих лиц или органов, которые, как правило, лишены возможности свободного выборакандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах,профессиональные требования, повышенная ответственность этих лиц,компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.
В основе следующейклассификации лежит количественный состав органов публичной власти. С этихпозиций все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. Причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельноститого или иного органа (число сотрудников Администрации Президента РоссийскойФедерации – единоличного органа государственной власти – в несколько раз большеаппарата Правительства России; тем не менее, последний относится к числуколлегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный органпринимает решение путем самостоятельного императивного волеизъявления, аколлегиальный – большинством голосов граждан, уполномоченных законом или инымнормативным правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной властиразличного рода коллегиальных совещательных структур. Но даже если проектрешения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательныйхарактер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежитединоличному органу публичной власти.
Некоторые авторы,опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования напублично-властные органы и должностные лица. Это неверное, по мнению М.М.Рассолова, представление порождено неточностью определения статуса ПрезидентаРоссийской Федерации ныне уже утратившим силу Законом РСФСР от 4 апреля 1991г.«О Президенте РСФСР»,[4]который именовал его высшим должностным лицом Российской Федерации (ст.121-1Конституции Российской Федерации в последующей редакции). На самом деледолжностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными откомпетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. АПрезидент Российской Федерации, несмотря на его единоличный статус, являетсяорганом государственной власти.
Третья классификацияорганов публичной власти основана на определении места, занимаемого этимиорганами в иерархии механизма публичной власти. С этих позиций все органывласти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственноопределяется и территория, на которую распространяется юридическая силапринимаемых ими нормативных правовых актов: общегосударственных, локальных иместных. В ряде случаев по этим же критериям происходит и их отменавышестоящими органами публичной власти.
Механизм государства,охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет собой егореальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и безгосударственного механизма нет и быть не может государства.
Понятие «механизмгосударства» тесно связано с категорией «государственный аппарат». Последнийпринято употреблять в двух смыслах – широком и более узком. В широком смыслепонятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органовсовпадает с определением механизма государства, идентично ему. В более узкомсмысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственногоуправления. Именно в этом значении, как совокупностиисполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке административного права.
В теории государства иправа понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляетсяв своем широком значении, то есть как адекватное категории механизмагосударства.
Понятие механизмагосударства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющиеотграничить его как от негосударственных структур в политической системеобщества, так и от отдельно взятых государственных органов.
Во-первых, механизм(аппарат) государства – это система государственных органов, основанная наединстве принципов его организации и деятельности, закрепленных в КонституцииРоссийской Федерации, Законе Российской Федерации «Об основах государственнойслужбы Российской Федерации» и других Федеральных Законах.
Во-вторых, механизм(аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающейопределенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы)государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимоучитывать, какой системообразующий фактор структуры государственного механизмав соответствующих исторических условиях данного государства закреплен в егоконституции. Например, в Конституциях СССР и РСФСР таким системообразующимфактором было положение о Советах, как политической основе государства.
В ст.10 КонституцииРоссийской Федерации в качестве основополагающего закреплен принцип разделениявластей на законодательную, исполнительную и судебную. В развитие данногоположения в ст.11 Конституции определено, что государственную власть в Россииосуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и ГосударственнаяДума), Правительство, суды Российской Федерации; государственную власть всубъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти.
Согласно ст.12Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти.
В-третьих, междугосударственным механизмом и функциями государства существует тесная обратнаясвязь. Функции современного Российского государства осуществляются, получаютсвое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма,посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных междусобой государственных органов.
Вместе с тем от функцийгосударства зависит структура государственного механизма, они непосредственновлияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иныхорганов государства.
В-четвертых, механизмгосударства для обеспечения возложенных на него задач управления деламиобщества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнениясвязанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальнымисредствами, так называемыми вещественными придатками, на которые опираются всвоей деятельности отдельные государственные органы и без которых не можетобходиться ни одно государство.
Особенность этихпридатков в том, что они выделяются в механизме государства не в качествесамостоятельных частей (элементов) как государственные органы, а именно как«вещественные придатки» последних. К ним относятся различные материальныеценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, атакже предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционированиягосударственных органов. В рассмотренные материальные средства, «вещественныепридатки», механизма государства не входят органы местного самоуправления,партии, профсоюзы и иные общественные объединения. Их не следует смешивать. Последние соотносятся с государственным механизмом как составныенегосударственные элементы единой для данного общества политической системы.
Обобщение всех анализируемыхпризнаков позволяет придти к выводу: механизм современного Российскогогосударства – пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами,основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимымиматериальными придатками система государственных органов, посредством которыхосуществляются задачи и функции государства.
Принципы организации идеятельности механизма государства – это руководящие абстрактные положения, наоснове которых формируются и функционируют государственные органы. К нимотносятся:
ü принципзаконности – соответствия, строгого следования и непротиворечивости всехаспектов деятельности государственного аппарата в целом, его отдельных органови государственных служащих конституции, законам и подзаконным актам;
ü принципэффективности – обеспечение результативности, рентабельности управленческойдеятельности, особенно необходимой в условиях рыночных отношений;
ü принциппрофессионализма; в соответствии с ним обеспечивается занятие тех или иныхдолжностей (особенно руководящих) квалифицированными, компетентными,дипломированными специалистами, использующими научный подход;
ü принципдемократизма, обеспечивающий участие всех граждан, народа, как источникагосударственной власти в принятии политических решений, формировании и деятельностигосударственных органов;
ü принципгуманизма, признающий ценности каждого отдельного человека как личности,приоритета его законных прав, свобод и интересов;
ü принципгласности, обеспечивающий «прозрачность» деятельности государственных органов,их периодическую отчетность, информирование населения о результатахдеятельности по тем или иным направлениям;
ü принципнационального равноправия, требующий равного доступа и замещения вакантныхдолжностей в государственном аппарате людям не какой-то одной, а разныхнациональностей или рас;
ü принципцентрализма, отражающий иерархичность структуры государственного аппарата,«вертикального» или «горизонтального» подчинения;
ü принципфедерализма, который выражает единство государственной власти в стране приразграничении предметов ведения федерального центра и отдельных субъектовФедерации;
ü принципсочетания единоначалия и коллегиальности, позволяющий соединить коллективноеобсуждение с оперативным принятием решения начальником;
ü принципразделения властей, в соответствии с которым создается баланс ветвей власти(законодательная, исполнительная и судебная), их контроль (сдерживание) иисключается злоупотребление властью.
III. Исполнительная власть.
Разделение властей –атрибут правового демократического государства. Осуществление этого принципаставит заслон злоупотреблениям властью, защищает граждан от произволадолжностных лиц, создает (через разделение труда и компетенции) предпосылки кэффективной деятельности государственных структур.
Теория разделения властей– итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенныхмеханизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Наиболее последовательнопринцип разделения властей изложен в трудах Ш. Монтескье, в частности в егокниге «О духе законов». Чтобы заставить правительство работать на благонарода, утверждал философ, необходимо создавать как можно больше простора дляинициативы людей и в то же время поставить заслон власть имущим в их попыткахограничить политическую свободу граждан. «Если власть законодательная иисполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы небудет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создаватьтиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будетсвободы и в том случае, если судебная власть не отделена от властизаконодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательнойвластью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судьябудет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судьяполучает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и томже лице или учреждении были соединены эти три власти».[5]
Разделение властей ни вкоем случае нельзя понимать как их противостояние. Напротив, конституциядолжна исключать такую возможность. Согласно концепции разделения властейкаждая из них – законодательная, исполнительная и судебная – имеет своепредназначение (функции) и наделяется соответствующей компетенцией; властисамостоятельны и независимы в реализации своих полномочий; обладаютвозможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни одна извластей не может принять на себя функции другой; но действовать обособленно онатакже не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга,сохранять необходимую связь и согласованность, образуя единый «политическийорганизм», функционирующий для блага народа.
Организационно-правовоевыражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек ипротивовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочийдолжностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занятием ответственнойдолжности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспускапарламента; контроль за законодательной властью, осуществляемый в ходе выборов;независимость судейского корпуса.
Законодательные органыгосударственной власти – образуемые непосредственно народом, подотчетные иподответственные ему государственные органы. Представительные органы издаютзаконодательные акты и контролируют аппарат исполнительной власти, главнымобразом, в финансовой сфере.
Признаки законодательнойвласти:
Ø первичноепредставительство (идет от народа – единственного источника власти);
Ø приоритети верховенство (среди других властей);
Ø делегированность(право издавать нормативные правовые акты от имени народа);
Ø зависимостьот воли избирателей;
Ø коллегиальность;
Ø соответствиезаконов конституции политико-юридическим реалиям;
Ø финансоваяфункция (бюджетная);
Ø распорядительнаяфункция (формирование высших исполнительных и судебных органов);
Ø контрольза работой правительства;
Ø политическаяоценка (импичмент) должностных лиц;
Ø представленапарламентом.
Исполнительные органывласти – образуемые представительными институтами и подотчетные имгосударственные органы, осуществляющие в рамках своих полномочийисполнительно-распорядительную деятельность.
Признаки исполнительнойвласти:
v вторична,производна, подзаконна;
v универсальна(действует непрерывно, везде, по всей территории государства);
v предметна(в ее распоряжении различного рода ресурсы), «силовая» составляющая;
v контролируетсязаконодательной властью (с помощью законодательства);
v контролируетсясудебной властью (с помощью конституционного надзора и судебного контроля);
v можетбыть единоличной (в президентской республике правительство – советники главыгосударства) или коллегиальной (в парламентарной республике правительствоподотчетно парламенту);
v обладаетправом законодательной инициативы;
v несетсолидарную ответственность за принятые решения;
v представленаправительством в центре; на местах местной администрацией и/или местнымсамоуправлением (муниципальной властью).
Органы правосудия –предусмотренная конституцией государства система судов, осуществляющих судебнуювласть посредством конституционного, гражданского, административного иуголовного судопроизводства.
Признаки судебнойвласти:
· суд является арбитром в споре о праве;
· только суд отправляет правосудие;
· выступает гарантом прав и свобод граждан;
· независим и подчиняется только закону;
· реализует принцип справедливости в правоприменительной практике;
· является арбитром в процессе законотворчества;
· выступает как инструмент сдержек и противовесов по отношению кдругим ветвям власти;
· оперативно и эффективно укрепляет правопорядок;
· в принятии решений может руководствоваться и «буквой», и «духом»закона;
· осуществляет власть посредством главной, состязательной,независимой, коллегиальной процедуры;
· представлена системой судов.
Исполнительные органыгосударственной власти:
q осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность,властные полномочия в отношении других организаций, граждан;
q наделены оперативной самостоятельностью;
q как правило, имеют постоянные штаты;
q образовываются вышестоящими органами;
q подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительнойвласти;
q их образование, структура, порядок деятельности в основномрегламентируются нормами административного права.
Поскольку существуют тривида администрации: государственная, муниципальная и частная, постолькусуществуют и три вида исполнительных органов: государственные, муниципальные ичастные.
В зависимости отправовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основеконституций, текущего законодательства, подзаконных актов.
По содержаниюдеятельности отличаются органы общей и специальной компетенции. Органы общейкомпетенции несут ответственность за положение дел в соответствующемгосударстве, области, крае, городе федерального значения (Москве иСанкт-Петербурге), округе. Они выполняют все общие административные функции. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное)управление, либо одновременно и то и другое. Таким образом, различаются органыспециальной, отраслевой, функциональной и смешанной компетенции.
По порядку решениявопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные иколлегиальные. Преобладает первый тип органов, а коллегиальных сейчаснемного. Необходимо отметить, что единоначалие очень часто сочетается ссовещательной коллегиальностью.
В зависимости от того,из какого бюджета финансируются органы (а это совпадает с их подчиненностью),можно различать федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные делятся надве группы: центральные и территориальные. Центральные органы обладаютполномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы –только на части ее территории.
Органы специальнойкомпетенции субъекта Федерации подчиняются только его правительству илинаходятся в двойном подчинении, то есть подчиняются еще и соответствующимцентральным федеральным органам. Субъекты Федерации вправе создавать своиместные (территориальные) органы исполнительной власти. Деятельность этихорганов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернаторомобласти государственными служащими.
Названными вышекритериями не исчерпываются возможности группировок органов исполнительнойвласти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие снаселением, и вышестоящие. Органы могут быть постоянными и временными,традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре ипростыми и так далее.
I. Федеральныеорганы исполнительной власти.
1.Общефедеральные (центральные) органы:
а) орган общей компетенции – Правительство РоссийскойФедерации;
б) центральные федеральные органы специальнойкомпетенции.
2.Территориальные федеральные органы общей компетенции:
а) межрегиональные (командование военного округа,например);
б) региональные (областные военные комиссариаты,налоговые инспекции и другие);
в) местные (районные военкоматы, налоговые инспекции идругие).
II. Государственныеорганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1).Центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городовфедерального значения) органы:
а) общей компетенции – глава исполнительной власти(президент, губернатор, мэр, глава администрации, глава республики),Правительство субъекта Федерации;
б) республиканские, краевые, областные, окружные,городов федерального значения органы специальной компетенции.
2).Территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации:
а) общей компетенции;
б) специальной компетенции;
в) местные органы.
В настоящее время вРоссии существует несколько организационно-правовых форм центральных органовфедеральной исполнительной власти:
o министерствоРоссийской Федерации;
o государственныйкомитет Российской Федерации, федеральная служба, федеральная комиссия,российское агентство, федеральные надзоры.
Как правило, центральныеорганы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми илимежотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству(некоторые подчинены непосредственно Президенту) и действуют на основаниизаконов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельностислужат также специальные положения.
Положения о каждом изцентральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнееустанавливает предельную численность работников центральных аппаратовминистерств и других центральных органов исполнительной власти, размерыассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительствовправе делегировать им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождаетот должности заместителей руководителей центральных органов, членов ихколлегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправеотменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждыйцентральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенноеведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всехподведомственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач,состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по такой схеме:
- руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет,ведомственные научные и иные советы);
- производственные структурные подразделения, которые руководят службами,непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано;
- штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностьюв рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и другие).
Федеральныеадминистративные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которыеполностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путейсообщения, государственный таможенный комитет и другие). Центральные органыобщефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферамиуправления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы,которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатсяза счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедеральноговедомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральныеведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметомсовместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместныхведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а восновном через республиканские, областные, краевые, городов федеральногозначения (Москва и Санкт-Петербург) органы. А республиканские, краевые,областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены«по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «погоризонтали» — совету Министров республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное – функциональным.
Деятельностьтерриториальных федеральных органов может осуществляться на территориинескольких субъектов Федерации (в пределах пограничного, таможенного, военногоокруга, например), или на территории одного субъекта Федерации или в рамкаходного муниципального образования (города, района). Иными словами, они могутбыть межрегиональными, региональными и местными.
Территориальныефедеральные органы входят в систему органов исполнительной власти РоссийскойФедерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующихцентральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии сорганами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
Территориальные органыдействуют на основе федеральных правовых актов, руководствуются в своейдеятельности правами и актами органов государственной власти субъектов Федерации,принятыми в пределах их компетенции.
Создание, реорганизацияи ликвидация территориальных органов производится соответствующим центральнымфедеральным органом федеральной исполнительной власти самостоятельно или посогласованию с администрациями субъектов Федерации.
Назначение на должностьи освобождение от должности руководителей территориальных органов производитсясоответствующим органом федеральной исполнительной власти, в ряде случаев посогласованию с главами администраций республик, краев, областей, автономныхокругов, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), кромеслучаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Численность аппарата,структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетомособенностей региона по согласованию соответствующих ведомств РоссийскойФедерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Финансированиедеятельности органов осуществляется, как правило, за счет средств бюджетаРоссийской Федерации.
Органы исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации оказывают необходимую помощьтерриториальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условийдля их работы и социального развития.
Основные задачи ифункции территориальных органов определяются исходя из задач и функцийсоответствующих ведомств Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, вкоторых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы вчастности:
ü принимаютучастие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способовгосударственного регулирования социально-экономического развития субъектовФедерации, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантовмежрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенциюсоответствующих ведомств;
ü систематическиинформируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной властисубъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах.
Территориальные органыимеют право:
а) представлять соответствующие ведомства Федерациив их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
б) запрашивать и получать:
1) отсоответствующих органов исполнительной власти необходимую для осуществлениясвоей деятельности информацию;
2) от предприятий,организаций и учреждений независимо от форм собственности – сведения,необходимые для выполнения возложенных на них задач;
3) от органовстатистики – информационно-аналитические материалы, экономико-статистическиеданные;
в) участвовать в работе соответствующих центральныхорганов исполнительной власти;
г) вносить предложения соответствующим центральныморганам федеральной исполнительной власти и органам власти субъектов РоссийскойФедерации.
IV. Исполнительная власть субъектовРоссийской Федерации (на примере Оренбургской области).
В соответствии состатьей 77 Конституции система органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации устанавливается или «самостоятельно» в соответствии сосновами конституционного строя России и Федеральным законом «Об общихпринципах организации представительных и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» (1999 г.). Субъекты Федерации обязаныучитывать республиканскую форму правления (ст.1 Конституции), единство системыгосударственной власти (п.3 ст.5), осуществление государственной властиорганами государственной власти (п.2 ст.11), разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Федерации и органамигосударственной власти субъектов Федерации (п.3 ст.11), разделениегосударственной власти и самостоятельность ее органов (ст.10), а также то, чтоорганы местного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти (ст.12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметамсовместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органыисполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерацииобразуют единую систему исполнительной власти в России.
К общим принципаморганизации исполнительных органов государственной власти могут быть отнесеныобязательное вхождение главы территории (глава республики, области, края) всистему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенциисубъекта Федерации; подотчетность органов исполнительной властизаконодательному и представительному органам по вопросам исполнения законовсубъекта Федерации; организационно-правовая самостоятельность местных органовисполнительной власти общей компетенции и другие.
Самостоятельностьсубъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительнойвласти проявляется в том, что они:
1) осуществляют собственное правовое регулирование организации идеятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
2) устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование иправовое положение в системе государственной власти субъекта РоссийскойФедерации;
3) определяют территориальные пределы осуществления государственнойисполнительной власти;
4) определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность междуразличными органами;
5) распространяют функции и компетенцию исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации между различными видами органов.
Системы исполнительнойвласти в субъектах Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, таки по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинствоконституций и уставов Федерации не дают полного представления о действующих наих территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельнымэлементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общейкомпетенции. Иногда вопросы о системе пытаются решить, используя категориюструктуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «Оструктуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемыуправления краем, областью - глава 23 Устава Томской области называется«схема исполнительной власти Томской области».
Под системойисполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органовсубъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, ихсоподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственнойвласти и органами местного самоуправления.
В единую системуисполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации –президент республики, глава администрации, губернатор итд;
б) исполнительный орган государственной властиобщей компетенции – правительство или администрация;
в) исполнительныеорганы государственной власти специальной компетенции (отраслевые имежотраслевые);
г)территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции,действующие в границах административно-территориальных образований (городов ирайонов республиканского или областного подчинения итд) или на территории административных(управленческих округов);
д) территориальные органыгосударственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиесяструктурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых(межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Приведенныйперечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Системаисполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается имсамостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органовгосударственной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.
Так,например, согласно п.2 ст.1 Областного закона Свердловской области «ОПравительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области,областные и территориальные исполнительные органы государственной властиобласти образуют единую систему исполнительной власти, возглавляемуюгубернатором Свердловской области.[6] В соответствии со ст.3 Закона Ставропольского края «О системе органовгосударственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы,управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуютединую систему органов исполнительной власти края.
Натерритории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органовисполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое ифункционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых,многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятсяв совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительнойвласти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органыспециальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциямитерриториальных органов, но при этом структурными подразделениямиреспубликанской или областной администрации; в третьих, территориальнымфедеральным органам органами исполнительной власти субъектов Федерации могутбыть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административнойдеятельностью.
Вбольшинстве республик во главе исполнительной власти стоит президент, в Карелии– Председатель Правительства, всенародно избираемый и единоначально руководящийорганами исполнительной власти, а в Республике Дагестан – ГосударственныйСовет, являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным СобраниемРеспублики Дагестан.
Статусглавы исполнительной власти отличается значительным разнообразием. Выделяютсяследующие варианты определения правового положения президента республики:
— президент республики является главой республики и ее высшимдолжностным лицом (Республика Башкортостан, Республика Ингушетия). Вконституциях этих республик не содержится указание на то, что президент входитв систему исполнительной власти или возглавляет исполнительную власть;
— президент республики является главой государства, высшимдолжностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти республики, приэтом деятельностью правительства руководит его председатель, назначаемыйпрезидентом (республики Якутия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва);
— президент республики или глава республики является главойгосударства, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительнойвласти и является председателем правительства республики (республики Бурятия,Коми).
Кполномочиям главы государства (главы республики), характеризующим данное лицокак главу исполнительной власти, относятся:
o полномочия по формированию правительства республики;
o полномочия по формированию иных, в том числе территориальных,органов исполнительной власти;
o полномочия по непосредственному руководству органамиисполнительной власти;
o полномочия по отмене актов органов исполнительной власти иприменению к руководителям мер дисциплинарного воздействия.
По-разномурешается вопрос о втором должностном лице в системе исполнительной властиреспублик, который исполняет обязанности главы исполнительной власти в период,когда президент (глава республики) не в состоянии исполнять свои обязанности. Им может быть вице-президент (республики Ингушетия, Якутия, Татарстан, Тыва),председатель правительства (республики Башкирия, Северная Осетия), заместительпредседателя правительства или заместитель главы республики (республикиКарелия, Коми). Согласно ст.78 Конституции Республики Бурятия полномочия главыисполнительной власти осуществляет Председатель Народного Хурала РеспубликиБурятия.
Главойисполнительной власти в краях и областях является глава администрации илигубернатор. Его правовой статус закрепляется в уставе субъекта Федерации, взаконах о системе органов государственной власти или в специальных законах оглаве исполнительной власти (например, Закон Калининградской области «О главеадминистрации (губернаторе) Калининградской области»).
Главаадминистрации (губернатор) является высшим должностным лицом субъекта Федерациии руководит системой органов исполнительной власти области (края) на принципахединоначалия. Правовое положение главы администрации (губернатора) может бытьдифференцировано по следующим критериям:
v главаисполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, аорган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернаторомдолжностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первыйзаместитель главы администрации) – Свердловская область, Ярославская область,Московская область;
v главаисполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти ивозглавляет правительство области (края) – Саратовская область, Калининградскаяобласть, Ставропольский край.
Главаисполнительной власти области (края):
- образует (совместно или по согласованию с законодательныморганом) в соответствии со схемой управления субъектом Федерации отраслевые итерриториальные органы исполнительной власти, назначает на должность иосвобождает от должности их руководителей;
- утверждает положения об отраслевых и территориальных органахисполнительной власти;
- образует, реорганизует и ликвидирует иные государственныеорганизации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
- вправе отменять акты подведомственных органов исполнительнойвласти субъекта Федерации;
- издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательныена всей территории субъекта Федерации.
Правительство(администрация) субъекта Федерации является коллегиальным исполнительным ираспорядительным органом государственной власти, подотчетным президентуреспублики (главе республики) и законодательному и представительному органамреспублики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительнойвласти.
Вкраях и областях выделяется два вида организационно-правового статусаправительства: во-первых, правительство может являться самостоятельнымисполнительным органом государственной власти, обладать собственнойкомпетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти(Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство можетбыть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и,не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать частькомпетенции администрации. В этом случае первый заместитель главыадминистрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие членыправительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край,Мурманская область).
Состави структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями,уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а такжеуказами и распоряжениями президента и главы администрации (губернатора).
Всостав правительства входит председатель правительства, заместители председателяправительства и члены правительства. Заместители председателя правительства ичлены правительства, как правило, являются руководителями соответствующихотраслевых министерств, государственных комитетов, департаментов илитерриториальных органов исполнительной власти (в некоторых областях и городахфедерального значения). Они назначаются главой исполнительной власти сучастием законодательного и представительного органа власти.
Вбольшинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенциидействует администрация области (края).
Деятельностьюадминистрации руководит глава администрации на принципах единоначалия. Хотя внекоторых субъектах Федерации в составе администрации функционируютколлегиальные подразделения. Например, согласно статье 7 Закона Алтайскогокрая «Об Администрации Алтайского края» в структуре администрации создаетсясовет администрации – коллегиальный орган, принимающий решения от имениадминистрации по важнейшим вопросам жизни края.
Структураадминистрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или поего предложению законодательным и исполнительным органом государственной властисубъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структурыадминистрации:
Øруководители администрации – глава администрации (губернатор),первый заместитель (вице-губернатор, председатель правительства), заместителиглавы администрации;
Øправительство области (края) – руководящий коллегиальный орган,создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важныхвопросов, отнесенных к компетенции администрации;
Øколлегия – совещательный орган при главе администрации,создаваемый для коллегиального рассмотрения определенных вопросов, связанных сподготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
Øструктурные подразделения, образующие аппарат администрации и необладающие организационной самостоятельностью, — отделы, комитеты и управления;
Øструктурные подразделения специальной компетенции, обладающиеорганизационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевоегосударственное управление – министерства, департаменты, комитеты, главныеуправления (управления);
Øтерриториальные структурные подразделения, осуществляющиегосударственную исполнительную власть на территории городов, районов и иныхадминистративно-территориальных образований.
Перечисленныйсостав элементов структуры администрации конкретизируется применительно ккаждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственныйорган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или инымзаконодательным органом система органов исполнительной власти.
Следует иметьв виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается неорган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органовисполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской областиисполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительнойвласти Московской области (Администрация Московской области), в структурукоторой входят правительство Московской области, отраслевые органыисполнительной власти специальной компетенции, территориальные органыисполнительной власти Московской области.
Функции и полномочия,которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могутбыть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся изданиепостановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территорииреспублики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органамиисполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений иутверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящихорганов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение отдолжности руководителей органов исполнительной власти и иных государственныхорганизаций.
Специально-отраслевыефункции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферахобщественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающейприродной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих идругих областях правительство (администрация) проводит государственнуюполитику, составляет проекты планов и программ социально-экономическогоразвития, осуществляет управление государственной собственностью, создаетусловия для деятельности государственных и негосударственных организаций,принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т.д.
Органамиисполнительной власти специальной компетенции в республиках являютсяминистерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях(краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты, управления ииные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют наосновании положений, которые утверждает глава исполнительной власти,правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.
Структура органовспециальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структуройфедеральных органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальныхорганов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих,социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетнымивозможностями.
Выделяютсянесколько видов органов специальной компетенции:
• являющиеся самостоятельными органамиисполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственногоимени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфереобразования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры,спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность иосвобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. Вбольшинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят своивзаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной властина основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;
• совместного подчинения, входящие в системуфедеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главеисполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управлениягосударственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельнымресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которыене являются территориальными федеральными органами, создаются главойисполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).
Некоторые из отраслевых(межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальныеорганы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемыхруководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации,который также назначает руководителя территориального структурногоподразделения.
Система местных органовгосударственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит отадминистративно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальнойосновы местного самоуправления.
Выделяются следующиесистемы организации территориальных исполнительных органов государственнойвласти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местныеисполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку вгородах и районах республиканского (областного) подчинения созданымуниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют толькотерриториальные органы специальной компетенции (Республика Карелия,Краснодарский край).
Во-вторых, в качестве местных органов выступаютадминистрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющиеисполнительную власть на территории нескольких административно-территориальныхединиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальнымиорганами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительнойвласти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ленинградскаяобласть, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемыеглавой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочныепредставители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.
В-третьих,местными органами государственной исполнительной власти являются администрациирайонов, городов и иных административно-территориальных образований, в которыхпредусмотрено создание органов государственной власти. В одних субъектах Федерацииместные администрации входят в структуру администрации области, а их главаназначается главой администрации (губернатором) области или края. В другихрайонная и городская администрация — это самостоятельные органыгосударственной исполнительной власти общей компетенции, глава которыхизбирается населением.
При этом следуетучитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона УдмуртскойРеспублики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могутсоздавать исполнительные органы государственной власти на территориях, неимеющих статуса административно-территориальных единиц республиканскогоподчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта РоссийскойФедерации согласно его административно-территориальному делению.[7] Если местная администрация является самостоятельным органом конкретнойадминистративно-территориальной единицы, а не структурным подразделениемвышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и егозаместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти,поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципамразделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органамивласти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерациисформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят вединую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные еесубъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких жепринципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органамигосударственной власти.
Тем не менее, организация местной государственнойисполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной,поскольку они имеют различную структуру административно-территориальногоустройства, различные по масштабам и объему задачигосударственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономическогоразвития.
Как правило,президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации,а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, наоснове которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретногоадминистративно-территориального образования. В структуре местнойадминистрации выделяется аппарат, состоящий из руководства администрации(главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделови служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельнымиструктурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главеместной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъектаФедерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел,комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре,спорту и туризму.
В некоторых субъектахФедерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправленияв систему государственной исполнительной власти. Например, постановлениемглавы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территорияхгородов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданытерриториальные исполнительные органы администрации Московской области,полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образованийгородов и районов.
Определенные особенностиприсущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения —Москвы и Санкт- Петербурга.
Во-первых, многозвенностьсистемы административного управления — мэрия, правительство, префектуры вМоскве и администрация, правительство, территориальные управления вСанкт-Петербурге.
Во-вторых, значительнаяцентрализация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительныхполномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная отназначения руководителей всех подведомственных городской администрации органови заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслеваяструктура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни ипредполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признакуих функционирования в системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структурегородской администрации функционируют органы специальной компетенции,находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти —города федерального значения, области и Российской Федерации; например,главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственнаяисполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в другихсубъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается нахарактере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления,начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельнымигосударственно-властными полномочиями.
Согласностатье V Устава Оренбургской области «Исполнительная власть», вОренбургской области действует система органов исполнительной власти во главе свысшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области — Администрацией области. Администрацию возглавляет высшее должностное лицоОренбургской области — Глава администрации (губернатор). На сегодняшний деньгубернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей Андреевич.
Всоответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области являетсяпостоянно действующим органом исполнительной власти в регионе. Она состоит изГлавы администрации (губернатора) области, первого заместителя главыадминистрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительнойвласти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правомюридического лица.
Администрацияобласти:
*обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов ииных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иныхнормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;
*в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнениюв Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации(губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, еслииное не определено в самом акте.
В Основном законеОренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку работыгубернатора области. Так, согласно статье 47, Глава администрации областиформирует состав Администрации области, назначает на срок своих полномочийпервого заместителя по согласованию с Законодательным Собранием, своихзаместителей, руководителей органов исполнительной власти области,руководителей структурных подразделений Администрации области, обладающих правами юридическоголица. Он также вправе создавать Правительство Оренбургской области, являющийсяколлегиальным совещательным органом. Статус Правительства областиустанавливается губернатором.
Глава администрацииобласти в пределах своих полномочий на основе и во исполнение КонституцииРоссийской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов областииздает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территорииОренбургской области. В форме указов принимаются:
а) нормативные правовыеакты;
б) правовые акты онаграждении наградами Оренбургской области и присвоении почетных званий;
в) правовые акты по иным вопросам ненормативногохарактера, относящимся к компетенции губернатора области, в случаях,предусмотренных законами области.
Правовые акты по всем иным вопросам принимаются вформе распоряжений Главы администрации области. Все указы и распоряжениявступают в силу после их официального опубликования, если иное не определено всамом акте.
Глава администрацииобласти является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион. Направленность его политики сказывается, в первую очередь, на материальном идуховном благосостоянии жителей Оренбургской области.
Одна из главных проблем,встающих перед губернатором ежегодно, — планирование бюджета области. Благодаря верной политике, а также тем ресурсам, как природным, так ичеловеческим, область сейчас стоит на 12 месте по бюджетной обеспеченностисреди субъектов Федерации и считается практически самодостаточной. «Каждыйбюджетный рубль в сегодняшней финансово-экономической ситуации имеет огромнуюцену», — эти слова произнес Алексей Чернышев на заседании Правительства, и ониочень точно отражают позицию исполнительной власти по формированию проектаобластного бюджета и прогноза социально-экономического развития Оренбуржья на2003 год.
Прогноз доходовконсолидированного бюджета области на 2003 год просчитан в сумме 15.679,2 млн.рублей, расходы – 17.599 млн. рублей. Областной бюджет по доходам сформированв сумме 8.307,4 млн. рублей, по расходам – 9.524,1 млн. рублей, с предельнымразмером дефицита — 1.216,7 млн. рублей, что составляет 14,6 процента ксобственным доходам. Губернатор подчеркнул, что заложенный в проектеобластного бюджета на дефицит в размере 15 процентов — сознательный шагисполнительной власти, обязующий все ее уровни настойчиво работать над увеличениемналогооблагаемой базы. Правительство области, принимая решение по бюджету,берет на себя полную меру ответственности за его наполняемость, недопущениесрыва социальных программ.
Ярко выражена аграрнаяполитика, проводимая четко и последовательно Администрацией области во главе сгубернатором. Так, Указом Главы администрации от 17 января 2003 г. «Обутверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения»[8]было рекомендовано главам муниципальных образований области не допускать использованияособо ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей, которыйбыл принят во исполнение пункта 4 статьи 79 Земельного Кодекса РоссийскойФедерации. Для укрепления фермерских хозяйств 17 марта 2003 г. Администрациейобласти было издано Постановление «Об утверждении порядка предоставления изобластного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских(фермерских) хозяйств».[9] А также в целях стимулирования развития племенного животноводства, повышенияпродуктивности животных и увеличения объемов производства животноводческойпродукции, определенных прогнозом социально-экономического развития области на2003 год было издано Постановление Администрации Оренбургской области (от 24марта 2003 г.) «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и запродукцию животноводства в 2003 году».[10] И это далеко не полный перечень мер проводимых Администрацией области вподдержку агропромышленного комплекса.
Учитывая, чтоОренбургская область является многонациональным регионом, как и вся нашастрана, при Главе администрации области был создан Совет по деламнациональностей. В соответствии с Указом А. Чернышева от 12 ноября 2002 г. «ОСовете по делам национальностей»,[11]а также Положением о Совете по делам национальностей при Главе администрацииобласти, принятым в тот же день, Совет действует как консультативный орган,принимает решения рекомендательного характера. Он имеет право:
1. вносить предложения, касающиесянациональных проблем, на рассмотрение Законодательного Собрания области;
2. ходатайствовать о проведениисоциологических исследований по важнейшим вопросам межэтнической жизни;
3. обращаться к Администрации области зафинансовой поддержкой для осуществления решений Совета, а также деятельностинациональных обществ, центров.
Члены Совета обязаны:
1) выполнять решения Совета;
2) участвовать в мероприятиях,проводимых Советом.
Члены Совета не могут выступать от имени Совета, неимея на то соответствующих полномочий.
Консолидированный бюджетобласти, как уже было сказано, по расходам оценивается в 17.599 млн. рублей.Более 70 процентов всех расходов консолидированного бюджета предполагаетсянаправить на социальные программы и мероприятия, что говорит, главным образом,о социальной направленности политики Администрации области. Так, во исполнениеЗакона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. «О медицинском страхованииграждан в Российской Федерации» и в соответствии с Законом Оренбургской области«Об областном бюджете на 2003 год», Постановлением Администрации области от 31января 2003 г. «Об изменении территориальной программы государственных гарантийоказанию населению Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2003год», было принято Постановление Администрации области от 12 марта 2003 г. «Обутверждении размера платежа на обязательное медицинское страхованиенеработающего населения области на 2003 год».[12]
В целях реализации мер посоциальной защите и обеспечению школьной одеждой учащихся общеобразовательныхучреждений области в 2003/04 учебном году было издано Распоряжение Главы администрацииот 24 марта 2003 г. «Об обеспечении школьной одеждой учащихся 1-9 классовобщеобразовательных учреждений области в 2003/04 учебном году».[13]
Немаловажное значениепридается и развитию внешнеэкономических отношений Оренбургской области. Указом А. Чернышева от 18 марта 2002 г. «Об утверждении Положения об Управлениимеждународных и внешнеэкономических связей Администрации Оренбургской области»[14]была признана необходимость существования Управления, были также разработаны идобавлены в Положение его основные задачи, функции и права.
Пока нельзя с точностьюопределить верность политики исполнительной власти в Оренбургской области. Есть как сторонники нынешней власти, так и ее ярые противники. 14 декабря 2003г. состоятся выборы губернатора Оренбургской области, где оренбуржцам вновьпредстоит сделать выбор, кто возглавит исполнительную власть в области ивыберет свой политический курс. Возможно, что Главой администрации останетсяЧернышев А.А.
V. Заключение.
Итак, РоссийскаяФедерация реализует свои задачи и функции посредством деятельности ее механизмагосударственной власти, через входящие в этот механизм государственные органы ивходящих в нее служащих. Орган государства – юридически оформленная,организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма,состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властнымиполномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления впределах своей компетенции определенных задач и функций государства. А сам механизмсовременного Российского государства – пронизанная едиными, законодательнозакрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей ирасполагающая необходимыми материальными придатками система государственныхорганов. Органы государственной власти формируются и функционируют на основеопределенных принципов организации и деятельности механизма государства.
Принцип разделениявластей – это рациональная организация государственной власти в демократическомгосударстве, при которой осуществляется гибкий взаимоконтроль и взаимодействиевысших органов государства как частей единой власти через систему сдержек ипротивовесов. Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическимитрадициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремитсямаксимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки «принижения»деятельности или «перехват» некоторых второстепенных функций у других властей. Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когдаприменяют в процессе разрешения существующих между ними противоречийнедозволенные методы. В подобных случаях нередко речь идет уже не о формальныхнарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.
Согласно статье 110Конституции Российской Федерации исполнительную власть в нашей странеосуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из ПредседателяПравительства, заместителей Председателя Правительства и федеральныхминистров. Рассматриваемая ветвь государственной власти образует свою системуорганов, составляющими элементами которой являются федеральные государственныеорганы исполнительной власти и государственные органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 12 Конституцииорганы местного самоуправления не входят в данную систему органов.
Наименования органовисполнительной власти краев, областей городов федерального значения, автономнойобласти и автономных округов (администрация, правительство и т. п.) и главысубъектов Федерации устанавливаются с учетом исторических, национальных идругих условий и традиций соответствующими законодательными (представительными)органами этих субъектов.
В своей деятельностиглава администрации (правительства) руководствуется Конституцией РоссийскойФедерации, федеральными законами, указами и распоряжениями ПравительстваРоссийской Федерации; уставами и законодательством края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа; Положением оглаве администрации (правительства) края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Главой исполнительнойвласти в Оренбургской области является Чернышев А.А. В его подчинениинаходятся 10 заместителей, занимающих также определенные должности вадминистрации области. Первым заместителем главы области является ПлохотнюкБорис Владимирович – начальник управления по промышленности, транспорту исырьевым ресурсам. А также: Кулагин Д.В., Еременко В.К., Коннов, М.Ф., КовалевА.В., Рагузин В.Н., Пешков А.С., Карпов Ю.Н., Бачурин В.М., Рябов В.С.
VI. Библиография.
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации.Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.
2. Устав (Основной закон) Оренбургскойобласти. Принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области 25октября 2000 г.
3. Указ Главы Администрации Оренбургскойобласти «О Совете по делам национальностей» от 12 ноября 2002 г.
4. Распоряжение Главы АдминистрацииОренбургской области «Об организации эксперимента по введению единогогосударственного экзамена в 2003 году» от 24 марта 2003 г.
5. Распоряжение Главы АдминистрацииОренбургской области «Об обеспечении школьной одеждой учащихся 1-9 классовобщеобразовательных учреждений области в 2003/04 учебном году» от 24 марта 2003г.
6. Постановление АдминистрацииОренбургской области «Об утверждении платежа на обязательное медицинскоестрахование неработающего населения области на 2003 год» от 12 марта 2003 г.
7. Указ Главы Администрации Оренбургскойобласти «Об утверждении Положения об Управлении международных ивнешнеэкономических связей администрации Оренбургской области» от 18 сентября2002 г.
8. Постановление АдминистрацииОренбургской области «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела иза продукцию животноводства в 2003 году» от 24 марта 2003 г.
9. Постановление АдминистрацииОренбургской области «Об утверждении порядка предоставления из областногобюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств»от 17 марта 2003 г.
10. Указ ГлавыАдминистрации Оренбургской области «Об утверждении перечня особо ценных земельсельскохозяйственного назначения» от 17 января 2003 г.
11. Федеральныйзакон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 3 августа1995г.
12. Закон «ОПрезиденте РСФСР». Принят Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным СоветомРСФСР 4 апреля 1991г.
13. Закон «ОПравительстве Свердловской области» от 9 сентября 1998 г.
Список используемой литературы:
1. Теория государства и права: Курслекций. Марченко М.Н. – М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.
2. Теория государства и права: Учебник.Курицын В.М., Иванова З.Д. — М.: Юридическая литература, 1986.
3. Теория права и государства. МановГ.Н. – М.: Издательство БЕК, 1996.
4. Теория государства и права: Учебноепособие. Темнов Е.И. – М.: Право и закон, 2002.
5. Теория государства и права: Курслекций. – 2-е издание, переработанное и дополненное. Матузов Н.И., Малько А.В.- М.: Юристъ, 2002.
6. Исполнительная власть в РоссийскойФедерации. Проблемы развития. Бачило И.Л. – М.: Юристъ, 1998.
7. Теория государства и права: Учебникдля вузов. Рассолов М.М., Лучин В.О., Эбзеев Б.С. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон иправо, 2000.
8. Теория разделения властей:становление, развитие, применение. Барнашов А.М. Томск, 1998.
9. Административное право России. БахрахД.Н. – М.: Издательство НОРМА, 2000.
10. Управление –фактор развития: Размышления об управленческой деятельности. Атаманчук Г.В. –М.: Издательство Экономика, 2002.
11. Конституционное правоРоссийской Федерации: Учебник для вузов. Баглай М.В. – М.: Норма — Инфра, 2001.
12. Конституционноеправо Российской Федерации. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. – М.: Юристъ, 1995.
13. Теориягосударства и права: Учебник для вузов. – 2-е издание. Корельский В.М., ПереваловВ.Д. – М: Издательство Норма, 2000.
14. Введение вправовое государство. Раянов Ф.М. – Уфа, издание Башкирского университета,1994.
15. Проблемы теориигосударства и права: Учебное пособие. Нересянц В.С. – М.: Проспект, 1999.
16. Механизмсовременного Российского государства. Байтин М.И. – М.: Правоведение, 1996.
17. Теориягосударства и права. Комаров С.А. – М.: Юрайт, 1997.
18. Теориягосударства и права. Хропанюк В.Н. – М.: Интерстиль, 1999.
19. Общая теорияправа и государства. Афанасьев В.С. – М.: БЕК, 1999.
20. Основы государстваи права. Клименко С.В., Чичерин А.Л. – М.: Теис, 1996.