Реферат: Полномочия России как суверенного федеративного государства
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРОДОВОЛЬСТВИЯ
КУБАНСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Кафедрагосударственного и международного права
КУРСОВАЯ РАБОТАПо Конституционному праву РФ
Тема:КОМПЕТЕНЦИЯ РОССИИ КАК СУВЕРЕННОГО ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА
Выполнил:
Студент I курса 6 группы
Юридического факультета
Отделения заочного обучения
Шинкаренко Сергей Алексеевич
Научный руководитель:
Краснодар – 2000г.
Содержание.Содержание… 2
Введение… 3-4
Понятие компетенции Российской Федерации… 5-8
Содержание компетенции Российской Федерации и ее правовая
основа… 9-21
Механизм разграничения полномочий между Российской Федерациейи ее субъектами… 22-26
Заключение… 27-28
Список используемых нормативно-правовых актов и исследований… 29
Приложение… 30-34
Введение.Проблемаопределения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболеесложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладатьнеограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делится этимиполномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не можетносить демократический характер. Субъекты федерации заинтересованы всуществовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями длязащиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратитьсвоей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросыжизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации,заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенциигосударственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала форму решения этойпроблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенциифедеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерациии ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такоерешение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерациии ее субъектами возможно только на основе Конституции, федеративного договора ииных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основконституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституция РФ), оно призвановоспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотябы путем принятия законов, а так же постановлений исполнительной власти. Здесьсамый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности властина всей территории федерации.
Актуальностьэтой проблемы в Российской Федерации очевидна. Распад СССР подтолкнул «парадсуверенитетов» бывших автономных республик и даже автономных областей вРоссийской Федерации. Осенью 1991г. все автономные республики провозгласилисебя суверенными государствами. Большинство бывших автономных областейпровозгласили себя республиками. Края и области так же начали борьбу заравноправие субъектов Федерации. Судьба Российской государственности в1991-1993гг. во многом определялась противостоянием республиканскихрегиональных властей с федеральной властью. Угроза распада России нарастала втечение всего 1992г. Отдельные субъекты Федерации предлагали преобразовать ее вконфедерацию. Имела место «война законов». Причины, приведшие к распаду СССР,так же сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутриРоссии. В их основе лежало желание самостоятельно распоряжаться результатамисвоего труда. Все это явилось результатом неправильной политики Центра вотношении членов федерации (в РСФСР по Конституции 1978г. субъектами считалисьтолько автономные республики, остальная территория страны была разделена наадминистративно-территориальные единицы). Эти события доказывали необходимостьпостроения качественно новых взаимоотношений между федеральным центром и еесубъектами. Ведь смысл и суть федерализма состоят в разделении полномочий междуфедеральной властью и субъектами федерации. Правительство действовало методомпроб и ошибок, так как подобного опыта у государства не было.
В настоящеевремя появилось много научных трудов по этой теме. Хотелось бы выделитьследующие:
1. Комментарийк Конституции РФ под общей редакцией кандидата юридических наук Кудрявцева Ю.В.Третий по счету, но первый практический комментарий к Конституции РФ. При егонаписании максимально привлечено текущее законодательство, судебная иадминистративная практика. Авторы комментария – известные правоведы, сочетающиенаучную деятельность с практической (в частности, с работой в КонституционномСуде РФ). Год издания – 1996.
2. Конституционноеправо Российской Федерации. Авторы – Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Эти известныероссийские правоведы исходят из факта создания в России нового конституционногоправа, опирающегося на принципы демократического правового и социальногогосударства. Здесь подробно излагаются основы конституционного строяпосттоталитарного общества, подчеркивается приоритет прав и свобод человека игражданина, исследуется взаимосвязь институтов власти, соответствующихустановленной Конституцией форме правления. В книге очень четко данопредставление о полномочиях Российской Федерации как суверенного федеративногогосударства. Законодательные материалы приведены по состоянию на декабрь 1995г.
3. Конституционноеправо Российской Федерации. Авторы – Козлова Е.И., Кутафин О.Е. – активноиспользуют историко-правовой и сравнительные методы.
При написании данной работы использовалась такжепериодическая печать: журналы «Государственное право и местное самоуправление»,«Конституционное и муниципальное право», «Государство и право»; учебники поистории отечественного государства и права; иные учебники по конституционномуправу РФ и зарубежных стран, а также соответствующие страницы в интернете.
Понятие компетенции Российской Федерации.Среди многоаспектных, многогранных элементовфедерализма, как демократического принципа государственного устройства,распределение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разграничениеполномочий между их органами государственной власти имеют ключевое значение.
Российская Федерация следует по испытанному пути,который состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральныхорганов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и еесубъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Ст. 71Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации;ст.72 Конституции РФ – перечень вопросов, находящихся в совместном веденииФедерации и ее субъектов; а в ст.73 закреплена (без перечня вопросов) всяостаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектовФедерации.
Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов кчислу предметов ведения Федерации (компетенция Российской Федерации) означаетустановление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ,Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправеиздавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы,постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органовгосударственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственнойвласти субъектов Федерации. Компетенция Российской Федерации сформулирована ввиде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видовдеятельности или их части (например, федеральная собственность), либополномочий Федерации – в тех случаях, когда речь идет об определении статуса(например, государственной границы), установлении (например, судоустройства),правом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральнойгосударственной властью[1].Конституционная формула «в ведении Российской Федерации находится» обозначает,таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся подвоздействием федеральной государственной власти, т.е. компетенцию РоссийскойФедерации как суверенного федеративного государства. При этом в ст.71Конституции РФ не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку этоосуществляется в других статьях Конституции РФ, путем нормативногорегулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля ит.п.
Свое конкретное юридическое выражение в предметахведения Российской Федерации, реализуемых органами государственной властиРоссийской Федерации, находит конституционно-правовой статус РоссийскойФедерации[2].
Предметы ведения и полномочия органов Федерации,закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить насемь групп.
1. Вопросыгосударственного строительства:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральныхзаконов, контроль за их исполнением;
федеративное устройство и территория Федерации;
регулирование и защита прав и свобод человека игражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита правнациональных меньшинств;
установление системы федеральных органов законодательной,исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности,формирование федеральных органов государственной власти;
федеральная государственная служба.
2. Вопросырегулирования экономики и социального развития:
федеральная государственная собственность иуправление ею;
установление основ федеральной политики ифедеральные программы в области государственного, экономического,экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;
установление правовых основ единого рынка,финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия,основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральныебанки;
федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы,федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядернаяэнергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения,информация и связь, деятельность в космосе.
3. Вопросывнешней политики и внешнеэкономической деятельности:
внешняя политика и международные отношенияРоссийской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросывойны и мира;
внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
4. Вопросыобороны и охраны границы:
оборона и безопасность, оборонное производство,определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники идругого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотическихсредств и порядок их использования;
определение статуса и защита государственнойграницы, территориального моря, воздушного пространства, исключительнойэкономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5. Вопросысоздания правоохранительных органов и правовой системы:
судоустройство, прокуратура, уголовное,уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия ипомилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальноезаконодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;
федеральноеколлизионное право.
6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:
метеорологическая служба, стандарты, эталоны,метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименованиягеографических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.
7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.[3]
Из этогоперечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можносделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, ив частности:
· только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, приниматьзаконы о гражданстве и др.;
· на территории субъектов Федерации могут располагаться объектыфедеральной собственности;
· только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики,развитие путей сообщения и деятельности в космосе;
· только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнююполитику, объявлять войну и заключать мир;
· Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни одинсубъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
· судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны,только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Исключительные полномочия федеральных органовзатрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Ноименно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенствоРоссийской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересымногонационального населения страны.
Необходимоучесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти,перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, могут обладать полномочиями по этимпредметам ведения. Вместе с тем, наличие в Конституции РФ возможности взаимнопередавать осуществление полномочий (федерация – ее субъекту и наоборот(ст.78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметовведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
В КонституцииРФ имеется статья о совместных предметах ведения Российской Федерации и еесубъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов ккомпетенции в равной степени как Российской Федерации, так и ее субъектов.Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишьрегулирования в определенной части со стороны федеральных органовгосударственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Предметысовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплены в 14 пунктахст. 72 Конституции РФ.
Вне пределовведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерациисубъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.[4]
Содержание компетенции Российской Федерации и ееправовая основа.Статьи 71 и72 Конституции РФ отражают принятую в стране концепцию распределения предметовведения и полномочий на находящиеся в собственно ведении Российской Федерации(ст.71 Конституции РФ) и в совместном с ее субъектами велении (ст. 72Конституции РФ). Названные статьи содержат перечни предметов ведения иполномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектовфедерации органами государственной власти они реализуются, поскольку эторешается сферой компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому ст. 71Конституции РФ дает ответ на вопрос, что находится в ведении РоссийскойФедерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку поведению перечисленных предметов, — дело самих федеральных органов, когонаделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.[5]
Итак, по Конституции РФ, к исключительнойкомпетенции Российской Федерации относится:
а) принятиеи изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдениемНазванные в п. «а» предметы ведения относятся к тем учредительным прерогативамФедерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемыхпризнаков. И это естественно, т.к. с принятием Конституции получают юридическоезакрепление все принципиальные институты государства и общества. При этомпроцедура, субъекты, условия принятия Конституции составляют отдельную частьКонституции[6],предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особогообщефедерального учредительного органа – Конституционного собрания – и можеттакже быть предметом всенародного голосования (референдума).
Отнесение кисключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законовобусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именнофедеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к инымнормативным актам. Это связано, прежде всего, с местом той ветви власти,которая вправе принимать законы, а также установлением особого порядка ихпринятия, регламентацией законотворческой процедуры.
Конституция,как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные(их можно назвать обыкновенными). В ст.71 Конституции РФ какого-либо различияне проводится, так как данный предмет ведения охватывает все законы. ПосколькуРоссия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законовсубъектов федерации, действующих только на территории соответствующего субъектафедерации.
Контрольфедерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как формаосуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всемиустановленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данногопредмета ведения в перечень ст.71 направлено на реализацию положения оверховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России.
Рассматриваемыйпредмет ведения одновременно выступает в виде полномочия, права и в то же времяобязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции различных органоввсех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной исудебной. Ему соответствует положение Конституции о том, что ее гарантомявляется Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает делао соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектовфедерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий обладают ипалаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон,например о бюджете, осуществляет контроль за исполнением бюджета за предыдущийгод. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральныхзаконов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительнойвласти, другие институты государства.
б) федеративноеустройство и территория Российской Федерации. Этот предмет веденияорганично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. и служит подтверждением одной изглавных характеристик Российского государства – его федеративной природы.Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающаяравноправие всех ее составных частей.
Федеративноеустройство изначально предполагает децентрализацию осуществления единой государственнойвласти посредством распределения полномочий между центром и регионами. Вусловиях подлинно федеративного устройства федерация в целом не обладаетмонополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектовдействовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом особенностейсвоей территории, населения и т.д.
Обозначение вп. «б» данной статьи территории России как предмета ведения, призваноподчеркнуть ее значение как материальной базы государства, без которой оно неможет существовать, определить пространственные пределы государственногосуверенитета. Полномочия федерации в отношении территории связаны сосуществлением суверенной власти на ней. Отнесение территории к исключительнымпредметам ведения федерации означает, в частности, что федерация в лице своихорганов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускаетпосягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установлениянадлежащего правового режима государственной границы, а также путемтерриториального разделения населения и регулирования организации осуществлениявласти по территориальному принципу.
в) регулированиеи защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РоссийскойФедерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. Указанные вэтом пункте предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя –«человек, его права и свободы являются высшей ценностью»[7].Здесь записано исключительное полномочие федерации регулировать права и свободычеловека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этихправ, согласно п. «б» ст.72 Конституция РФ, является одновременно и сферойсовместного ведения. Понятие «регулирование» в данном случае означает, чтоделом федерации является определения прав и свобод, их конституционно-правовоезакрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов ипроцедур их реализации и защиты, ответственности за их нарушение. Все эти идругие элементы регулирования (конституционного, законодательного) прав исвобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовойсистемы, всех отраслей и субъектов права. Конституции, уставы и другие правовыеакты субъектов федерации не могут сужать установленный на федеральном уровнекруг прав и свобод человека.
В ведениифедерации находится и гражданство Российской Федерации. Гражданство определяетправовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскомугосударству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственнозатрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека игражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданинаи государства. Конституция РФ определяет российское гражданство как единое иравное. Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.Республики – субъекты РФ тоже имеют свое гражданство. Законодательство огражданстве республик не должно противоречить федеральному, исходящего изпринципа, что граждане республик являются одновременно гражданами РоссийскойФедерации.
Регулированиеи защита прав национальных меньшинств – особый предмет ведения федерации,наличие которого обусловлено многонациональным составом населения России,необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение всех населяющих еенародов и этнических групп.
г) установлениесистемы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти,порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органовгосударственной власти. К ведению федерации относится установление системы,порядка организации и формирования федеральных органов всех трех ветвей власти.В Конституции содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание,Правительство, Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд),устанавливаются основы компетенции каждого из них, определяются ихвзаимоотношения друг с другом, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания,назначения и т.п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности.
Конституциярегламентирует данный предмет ведения либо непосредственно в своем тексте, либоотсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента определяетсяфедеральным законом (ч.4 ст.81), полномочия, порядок образования идеятельности федеральных судов определяется федеральным конституционным законом(ч.3 ст.128). Что касается палат федерального собрания – Государственной Думы иСовета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации идеятельности содержится прежде всего в регламентах палат, разрабатываемых ипринимаемых каждой из палат самостоятельно. Система федеральных органовисполнительной власти возглавляется Правительством. Конституция определяет егоструктуру (ст.110), порядок назначения Председателя, полномочия правительства,издаваемые им акты, порядок отставки (ст.111-117). Что касается иныхфедеральных органов исполнительной власти, то согласно Указу Президента от 17августа 1999г. №1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»они, как правило, находятся в ведении Правительства, за исключением случаевобеспечения конституционных полномочий Президента либо отнесения к егополномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ, ФАПСИ).17.12.1997 года принят Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве РФ».
д) федеральнаягосударственная собственность и управление ею. Лаконичная формулировка п.«д» «федеральная государственная собственность и управление ею» содержит в себеуказание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публичноправовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъектагосударственной собственности выступают Российская Федерация (в отношенииимущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты – республики,края, области, города федерального значения, автономная область и автономныеокруга. Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или ксобственности субъектов федерации устанавливается законом.
Субъектомправа федеральной государственной собственности является Российская Федерация вцелом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственнойвласти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствиисо своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичногособственника (п. 3 ст.214 и ст.125 ГКРФ).
Управлениефедеральной государственной собственностью не сводится только к вещным правамхозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с созданиемразличных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность имущества,часть которого составляет исключительную собственность федеральногогосударства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежитприватизации. Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собойправомочие собственника федерального имущества и устанавливает его правовыережимы, в том числе порядок и систему органов управления федеральнойсобственностью. Споры имущественного характера, в том числе связанные спринадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся ккомпетенции арбитражных судов.
е) установлениеоснов федеральной политики и федеральные программы в области государственного,экономического, экологического, социального, культурного и национальногоразвития Российской Федерации. Перечисленные в пункте «е» предметы ведения– установление основ федеральной политики и федеральные программы по рядуважнейших направления развития государства – закрепляют право федерациисамостоятельно определять магистральные направления внутренней политики,стратегию и тактику реформ. Федеральные программы отражают политику федерации,наполняют ее конкретным содержанием. В них фиксируются органы и организации,ответственные за выполнение программ, предмет, задачи и цели программ,источники их финансирования и т.д. Указание на то, что федерация относит ксвоему ведению основы политики в области государственного, экономического,экологического, социального, культурного и национального развития, имеет цельюдостижение единства политики федерации и ее субъектов в указанных областях, установлениеопределенных общефедеральных стандартов при условии сочетания интересовфедерации и регионов.
ж) установлениеправовых основ единого рынка; финансовое валютное, кредитное, таможенноерегулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральныеэкономические службы, включая федеральные банки. Отнесение п. «ж» ст.71установления правовых основ единого рынка к ведению федерации производно отположений ст. 8 Конституции РФ, согласно которой одной из основконституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единствоэкономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовыхсредств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечениеэтой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единогофинансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизацииденежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимыхуправленческих экономических служб, в том числе федеральных государственныхбанков. Эта группа полномочий федерации в совокупности с ее правами по принятиюгражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальнойсобственности составляет огромный массив федерального законодательства, предметдеятельности и законодательной, и исполнительной власти. Понятием «установлениеправовых основ единого рынка» охвачено как его регулирование, так и защитарыночных отношений, например через антимонопольное законодательство. Посколькуфинансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мереотносится к атрибутам рынка, федерация заинтересована в обеспечении единства вправовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования,валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятиясоответствующих федеральных законов.
Финансовоерегулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся в процессефинансовой деятельности государства, так и организационно-финансовуюдеятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежныхсредств. Эта сфера – одна из наиболее централизованных: в ней господствуютфедеральные нормы, создана единая финансовая система и т.п. Для финансовогорегулирования характерны проявление принципа верховенства закона, жесткаяфинансовая дисциплина и финансовый контроль. Финансовые отношения, вытекающиеиз договоров отдельных субъектов права, регулируются гражданским правом.
Валютноерегулирование распространяется на валюту Российской Федерации. Оно включает всебя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это былораньше, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководствавалютным хозяйством страны. Органами валютного контроля в Российской Федерацииявляются Центральный банк РФ, а также Правительство РФ в соответствии сфедеральными законами. Кредитное регулирование состоит как в установлениигосударством порядка осуществления банковских операций и сделок, определениястатуса кредитных организаций, их видов в рамках банковской деятельности, так ив решении вопросов государственных внешних заимствований и государственныхкредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам.Кредитное регулирование осуществляется федеральными законами, указамиПрезидента РФ, актами Правительства РФ в соответствии с их компетенцией.
Таможенноерегулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частьювнутренней и внешней политики России, и направлено на создание правовых,экономических и организационных основ таможенного дела, защиту экономическогосуверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связейроссийской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан,хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностейв области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительнойкомпетенции федеральных органов государственной власти.
Отнесению кведению федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статусанациональной валюты – рубля как основного платежного средства на территориистраны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращениянациональной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением егоофициального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российскихденежных знаков является исключительной компетенцией Центрального банка РФ.
Государственноерегулирование тарифов обусловлено существованием естественных монополий натовары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономическихинтересов потребителей от монопольного повышения тарифов, создания механизмасогласования интересов производителей и потребителей товаров, формированияконкурентной среды в экономике и минимизации тарифов и т.д.
Федеральныеэкономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения федерации, отражаютее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики. Этодостигается путем формирования федеральных органов, осуществляющих управлениеразличными отраслями экономики, а также федеральных банков.
з) федеральныйбюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Бюджетная,финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политикаРоссийской Федерации представляют собой взаимосвязанный комплекс отношений,которые регулируются и проводятся согласовано друг с другом, требуютвзаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведениязанимает федеральный бюджет, включающий свободный финансовый баланс потерритории страны, основные направления и приоритеты бюджетной политики,сведения о доходах государства и классификацию его расходов и другие данные.Исключительным предметом ведения является как принятие, так и установлениепорядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль зафинансированием расходов и поступлением доходов.
и) федеральныеэнергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность вкосмосе. Отнесение перечисленных в п. «и» систем и видов деятельности кпредметам ведения федерации обусловлено их особым характером и важностью длягосударства, необходимостью централизованного управления и финансирования,осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управлениеэтими предметами не под силу каждому из субъектов Российской Федерации.
Ядернаяэнергетика и расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном веденииРоссийской Федерации не случайно. Основными задачами, связанными с этимисферами, являются создание правовых основ и принципов регулирования отношений,возникающих при разработке, эксплуатации и утилизации ядерных материалов прииспользовании прежде всего атомной энергии, обеспечение радиационнойбезопасности населения, защита окружающей среды, собственности, развитиеатомной науки и техники, содействие укреплению международного режимабезопасного использования атомной энергии, недопущение распространения ядерныхматериалов и т.д.
Федеральныйтранспорт играет важнейшую роль в экономике и социальной сфере РоссийскойФедерации. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностьювсех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также спассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа. При этомосуществляемые, например, железнодорожным транспортом перевозки отнесены кестественной государственной монополии[8],а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспортаотносятся исключительно к федеральной собственности. Все иные виды транспортаподверглись в последние годы акционированию.
Федерация регулируетотношения, связанные с информацией, информатизацией и защитой информации,которые возникают при формировании и использовании информационных ресурсов.Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечениеединого информационного пространства страны и создание условий для развития изащиты всех форм собственности на информационные ресурсы, формирование и защитугосударственных информационных ресурсов, создание и развитие федеральных ирегиональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости ивзаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации.Федерация создает условия для качественного и эффективного информационногообеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления,организаций и общественных объединений на основе государственных информационныхресурсов, заботится о национальной безопасности в сфере информатизации, а такжеобеспечении реализации прав и свобод граждан, организаций в условияхинформатизации.
Связь отнесенак ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ееюрисдикцией и являются неотъемлемой частью производственной и социальнойинфраструктуры Российской Федерации.
Деятельностьв космосе – исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая толькофедерацией. Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы,организует, обеспечивает экономические условия космической деятельности,регулирует вопросы и финансирует создание космической инфраструктуры, системобеспечения безопасности космической деятельности и международногосотрудничества.
к) внешняяполитика и международные отношения Российской Федерации, международные договорыРоссийской Федерации; вопросы войны и мира. Отнесение к ведению РоссийскойФедерации вопросов внешней политики и участия в международных отношениях вполнеестественно, и это вытекает из ее суверенитета, дающего право выступать намеждународной арене в качестве самостоятельного единого государства.
Все вопросы,связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международныхдоговоров, отнесены совершенно правомерно к ведению Российской Федерации –федеративного государства, выступающего в международных отношениях единымсубъектом международного права. Заключая международные договоры, РоссийскаяФедерация принимает обязанности и права в отношении субъектов федерации.
л) внешнеэкономическиеотношения Российской Федерации. Пункт о внешнеэкономических отношенияхРоссийской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международныхотношений экономическое сотрудничество, подчеркивая тем самым особуюприоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности,развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрываетформы и содержания данного предмета ведения, что предполагает как нормативноерегулирование, управление и защиту экономики страны, ее экономическойбезопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективнойинтеграции в мировую экономику. Внешнеэкономическая деятельность, будучисоставной частью внешней политики Российской Федерации, составляет неотъемлемуючасть деятельности и законодательной и исполнительной ветвей власти.Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствамивключают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанныхпринципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенныхсоюзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обменакапиталами, технологиями, услугами, и т.п.
м) оборонаи безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупкиоружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производствоядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.Закрепленные в п.«м» предметы ведения составляют взаимосвязанный комплексвопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации,неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность – важнейшие функциигосударства. Оборона – элемент безопасности. Все иные перечисленные в п. «м»предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функцийгосударства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы –государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии ивыполнения международных обязательств Российской Федерации. Вопросынациональной обороны являются самостоятельным разделом функциональнойклассификации расходной части федерального бюджета. Оборонное производствовключает собственно организацию производства по созданию вооружений и военнойтехники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований,проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а такжеустановление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения,финансирования и исполнение государственного оборонного заказа. С обороннымпроизводством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи ипокупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества каквнутри страны, так и о их ввозе-вывозе, об оказании технического содействия всоздании объектов военного назначения, передачи технологий и техническойдокументации и т.п.
К предметамведения Российской Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых,отравляющих, наркотических средств, как и порядок их использования. Эта сферарегулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья7населения, экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всегогосударства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами ихиспользования в промышленных и иных целях. Законодательством жесткорегулируется производство, хранение, транспортировка, применение,экспорт-импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаютсяспециальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы исоздаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и мер поликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению,природе и экономике страны.
н) определениестатуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушногопространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфаРоссийской Федерации. Отнесение функций защиты Государственной границы кведению Российской Федерации полностью соответствует конституционному принципу,в соответствии с которым Российская Федерация обеспечивает целостность инеприкосновенность своей территории.[9]
Охранаграницы является частью государственной системы обеспечения безопасностиРоссийской Федерации. Она осуществляется политическими, правовыми,экономическими, военными, оперативными, организационными, техническими,экологическими, санитарными и иными мерами и средствами.[10]
Целью всехуказанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохожденияГосграницы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режимаГосграницы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности,общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Внешнеполитическиеаспекты установления прохождения режима Госграницы регулируются международнымидоговорами Российской Федерации с соседними государствами.
ДействиеЗакона «О государственной границе» распространяется и на территориальное море ивоздушное пространство Российской Федерации. Российская Федерация посредствомпринятия федеральных законов определяет статус, а также устанавливает меры позащите территориального моря, воздушного пространсва, исключительнойэкономической зоны и континентального шельфа.
РоссийскаяФедерация вправе заключать международные договоры о сотрудничестве в областизащиты и охраны Государственной границы. Защита территориального моря,воздушного пространства, являющихся частью Государственной территории, имеетсвоей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности РоссийскаяФедерация.
о) судоустройство;прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительноезаконодательство; амнистия и помилование; гражданское,гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовоерегулирование интеллектуальной собственности. Предметы ведения РоссийскойФедерации перечисленные в п. «о» в констатирующей, как бы статичной, форме,т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кромеинтеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведениялибо отрасли законодательства подлежат законодательному регулированиюисключительно федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшимперечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в сфереуказанных в пункте отраслей права субъекты федерации учствуют лишьопосредованно через своих представителей в Совете Федерации.[11]Организация судебных органов составляет предмет ведения федерации (заисключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов федерации[12]),построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводствапосредством разделения его на конституционное, гражданское, административное иуголовное. Судебная система, организация всех судов устанавливаются федеральнымиконституционными законами.
В целом дляэтого предмета ведения федерации характерны единство задач, территориальныйпринцип построения, детальная регламентация требований, условий, гарантийвыполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества с широкимнабором полномочий выражения и защиты интересов судей, выполнением функцийотбора кандидатов в судьи, их аттестации, в реализации гарантийнеприкосновенности судей и т.д. Финансирование судебной системы составляетсамостоятельный раздел федерального бюджета.
Отнесение кисключительному ведению Российской Федерации части законодательства, указанногов п. «о» Конституции РФ обусловливается как важностью регулируемых имиобщественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутреннейполитик государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и самойфедерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовнойполитики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводствана всей территории страны.
Особенностьюрассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отрасляхобщефедеральных кодексов. Реализация этого предмета ведения включает какпринятие новых кодексов, так и внесение дополнений, изменений в уже принятые.
Амнистия ипомилование отнесены к ведению федерации ввиду как их взаимосвязанности суголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и сисключительной социальной важностью этих прерогатив федеральной власти.
Правовоерегулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплексотношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки,литературы и искусства, открытий, изобретений и т.д.
п) федеральноеколлизионное право. Федеральное коллизионное право выделено в самостоятельныйисключительный предмет ведения федерации в силу приоритетности федеральнойКонституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающейправовые системы всех 89 субъектов федерации. Коллизионное право устанавливаетпринципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, последствия рассмотрения ипреодоления расхождений между законами федерации и ее субъектов либо междузаконами субъектов Российской Федерации, использования предусмотренныхКонституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительныхпроцедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правовогорегулирования, надзора и контроля, в том числе конституционного. Коллизионноеправо имеет непосредственное отношение к статьям 70, 85, ч.4 ст.105, ст. 125 КонституцииРФ, а также к ч.4 ее ст.15 о порядке применения норм международного договорапри возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом.
р) метеорологическаяслужба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезияи картография; наименования географических объектов; официальный статистическийи бухгалтерский учет. К ведению федерации относится метеорологическаяслужба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени – жизненноважные основы обеспечения единства общефедеральных служб прогнозирования всфере метеорологии, оповещения о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях,контроля и надзора за состоянием экологии. Сюда же относится деятельность поустановлению норм и правил в целях обеспечения безопасности продукции, работ иуслуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической иинформационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, ее качества,единства измерений, экономии всех видов ресурсов; избежания риска возникновенияприродных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;обороноспособности и мобилизационной готовности страны.
Официальнаястатистическая отчетность и бухгалтерский учет – прерогативы федерации,требующие единых классификаторов общеобязательных данных и единых формдокументирования, информирования, ведения отчетности.
с) государственныенаграды и почетные звания Российской Федерации. Учреждение государственныхнаград и почетных званий Российской Федерации также относится к предметамведения федерации и осуществляется, как правило, Президентом РФ в форме указа.
т) федеральнаягосударственная служба. Федеральная государственная служба как предметведения предполагает определение правовых основ ее организации, правовогоположения государственных служащих в Российской Федерации. На федеральномуровне устанавливается единый реестр должностей федеральных государственныхслужащих.
Механизм разграничения полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами.Часть 3 ст.11 Конституции РФ воспроизводит положения о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти ее субъектов. Такое разграничение являетсяопределяющим условием нормального функционирования органов государственнойвласти разных уровней. При этом указываются правовые способы этогоразграничения: Конституция РФ, федеративный и иные договоры о разграничениипредметов ведения и полномочий.
КонституцияРФ играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Она очерчивает предметыведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и формулирует общийпринцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочийРоссийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации иее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти.[13]
Предметыведения и полномочий между федеральными органами государственной власти иорганами государственной власти субъектов федерации разграничиваютсяфедеративным договором, подписанным 31 марта 1992г. Конституция РФ 1993г. снекоторыми изменениями инкорпорировала положения федеративного договора вчасти, касающейся предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, и,соответственно, договорные положения утратили свое самостоятельное значение.Иные установления этого договора продолжают действовать, но постольку,поскольку они не противоречат Конституции.
Для субъектовфедерации, не присоединившихся к договору, или принятых в федерацию и вновьобразованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметовведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали вполном объеме выступает Конституция РФ и заключенные на ее основе договоры о разграничениипредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов.
Разграничениепредметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами осуществляютсятакже с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт,выработанный в результате согласованных усилий названных сторон, содержаниемкоторого являются их взаимные права и обязанности.
КонституцияРФ не предусматривает каких-либо ограничений для заключения подобных договоров.Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в первую очередь онииспользуются только в тех случаях, когда субъект федерации обладаетопределенной спецификой. Назначение договора в том и состоит, чтобы, отражаяданную специфику, индивидуализировать государственно-правовой статус субъекта всистеме федеративных отношений.
Договорызаключаются между органами государственной власти – федеральными, и субъектафедерации. Иметь названный договор или нет – вопрос, находящийся на усмотрениисубъекта федерации, который, как правило и является инициатором его подписания.Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним,устанавливаются Положением о порядке работы по разграничению предметов веденияи полномочий между федеральными органами государственной власти и органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передачиосуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительнойвласти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996г. №370. Согласно этомуположению, предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров, ихправового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовкедоговоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти и органами государственной власти субъектовфедерации.
Основными задачами Комиссии являются:
организацияи проведение экспертизы проектов договоров, а также дополняющих их соглашений,представление заключений на данные проекты Президенту Российской Федерации;
обеспечениевзаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным сподготовкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полномочий;
участие вразработке проектов законодательных и других нормативных правовых актов оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации;
разработкапредложений по контролю за соблюдением соответствующими сторонами принятыхобязательств, предусмотренных заключенными договорами и соглашениями, а такжеконтролю за выполнением решений Президента Российской Федерации по вопросам,относящимся к компетенции Комиссии. По вопросам, требующим решения ПрезидентаРоссийской Федерации, Комиссия в установленном порядке вносит соответствующиепредложения.
При работе над проектами договоров Комиссия исходитиз следующих положений:
— принципы разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацииустанавливаются федеральными законами;
- договором разграничиваютсяполномочия федеральных органов государственной власти и органов государственнойвласти конкретного субъекта Российской Федерации;
— договор не может устанавливатьлибо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации;
— в договоре не допускаетсяизъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации ипредметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации,
— установленных соответственностатьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации;
— в договоре с органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации, не участвовавшего вподписании Федеративного договора либо вновь образованного, может содержатьсяполный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектаРоссийской Федерации в соответствии со статьей 72 Конституции РоссийскойФедерации;
— в договоре могут бытьопределены предметы совместного ведения, обусловленные географическими,экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретногосубъекта Российской Федерации;
- после подписания договорамогут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграниченииполномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным статьей72 Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, если этиполномочия не установлены федеральным законом;
— не подлежат передаче полномочияфедеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохраненияоснов конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РоссийскойФедерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территорииРоссийской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет кнарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенстваКонституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территорииРоссийской Федерации.
Подготовкапроектов договоров и соглашений осуществляется в следующем порядке:
— проекты договора и соглашенийвносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченнымконституцией (уставом) субъекта Российской Федерации представлять субъектРоссийской Федерации внутри страны;
— по поручению председателяКомиссии федеральные органы исполнительной власти в 10-дневный срок обязаныпредставить в Комиссию свои заключения и предложения по проектам договора исоглашений;
— Комиссия представляет договорПрезиденту Российской Федерации вместе со своим заключением;
— Комиссия представляет проектысоглашений Председателю Правительства Российской Федерации вместе со своимзаключением;
— договор подписывает ПрезидентРоссийской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации;
— соглашения подписываютПредседатель Правительства Российской Федерации и уполномоченное лицо субъектаРоссийской Федерации.[14]
Устанавливается, что договоры вступают в силу послеих официального опубликования. Конституции и уставы субъектов федерации, какправило, предусматривают ратификацию данных документов соответствующимзаконодательным (представительным (органом.
Непосредственно в текстах договоров фиксируютсяконкретные механизмы и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничениипредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ иСвердловской области (от 12 января 1996г.)[15]записано, что настоящий договор или отдельные его положения не могут бытьотменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке; подобное возможнотолько по взаимному согласию сторон путем заключения нового договора (ст.16).
В части 3 ст. 11 Конституции РФ не названфедеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничениепредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов федерации. Вместе с тем,Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующегопредметы ведения и полномочий названных органов государственной власти.
Часть вторая ст. 78 вводит новый правовой инструментрегулирования в системе исполнительной власти – соглашения между федеральнымиорганами и органами и органами субъектов федерации. Подобное представляет собойодну из форм реального федерализма, отражает стремление полнее учестьсвоеобразие природных, демографических, этнических и экономически условийсубъектов Российской Федерации. Данные соглашения не замещают традиционныеспособы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральныхзаконов и иных правовых актов и дополняют их.
Названные соглашения не должны противоречитьконституциям и уставам субъектов федерации, а также договорам, заключенным впорядке ч.3 ст.11 Конституции РФ, о разграничении предметов ведения иполномочий, неотъемлемой частью которых данные соглашения являются.
Конституция РФ придает принципиальное значениедоговорной форме распределения полномочий между федерацией и ее субъектами.Заключенные в последнее время в рамках ст. 78 Конституции РФ подтверждаютасимметричный характер российского федерализма, разнообразие двухстороннихотношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительнойвласти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключенных такимобразом договоров уменьшается для федерации и соответственно возрастает для еесубъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации,субъект приобретает не только право регулировать ту или иную сферугосударственной, общественной или экономической жизни, но и возлагает на себяобязанность или ответственность за надлежащее выполнение взятых на себяобязательств. Федеральные органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняютза собой возможность контролировать, как реализуются делегированные им исубъекту полномочия. Наличие конституционно-договорных отношений с отдельнымисубъектами федерации позволяет полнее учитывать те или иные особенностисубъекта, интересы проживающих в нем народов. Однако этот процесс должен строгопротекать в рамках Конституции РФ.
Федеративный договор поставил условием принятияфедерального закона по вопросам совместного ведения обязательный учет мнениясубъектов РФ, для чего соответствующий проектдолжен предварительно направляться им дляобсуждения. Кроме того, общее положение о недопустимости противоречий принятыхсубъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметамисключительной или совместной компетенции федерациисочетается с новым конституционным правилом о юридической силе нормативныхправовых актов субъектов РФ в случае, если федеральный закон противоречит им повопросам, не отнесенным к ведению федерации или совместному ее ведению ссубъектами. Если к этому добавить, что вКонституции не предусмотрено право федеральных органов на отмену каких-либоактов субъектов федерации, принятых ими по предметам своей компетенции, то станетясно, что круг властных законодательных полномочий субъектов в достаточной степени защищенюридическими гарантиями.
Заключение.Труднейшейпроблемой федеративного устройства является разделение компетенции междуфедеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем,что субъекты федерации порой признают себя суверенными государствами илигосударственными образованиями с ограниченным суверенитетом. В любом случае ониобычно обладают своей конституцией, органами государственной власти,гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерацииопределяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации исовместную компетенцию.
Проблемаопределения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболеесложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладатьнеограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делится этимиполномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не можетносить демократический характер. Субъекты федерации заинтересованы всуществовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями длязащиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратитьсвоей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросыжизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации,заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенциигосударственных органов федерации и ее субъектов.
Исключительныеполномочия федеральных органов государственной власти затрагивают далеко не всесферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферахпроявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ееназначение обеспечивать общественные интересы многонационального населениястраны.
Мировая практика выработала форму решения этой проблемы,которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральныхорганов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и еесубъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решениепроблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. РоссийскаяФедерация следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции РоссийскойФедерации содержит перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенцииРоссийской Федерации, ст. 72 – перечень вопросов, относящихся к совместномуведению Российской Федерации и ее субъектов, в ст. 73 закреплена (без перечнявопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенциясубъектов федерации, а согласно п.2 ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительнойвласти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это непротиворечит Конституции РФ и федеральным законам.
Разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерациии ее субъектами возможно только на основе Конституции, федеративного договора ииных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основконституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституция РФ), оно призвановоспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотябы путем принятия законов, а так же постановлений исполнительной власти. Здесьсамый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности властина всей территории федерации.
Список используемыхнормативно-правовых актов и исследований.
1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1.1 КонституцияРФ принятая на всенародном референдуме 12.12.1993
1.2 Декларацияо государственном суверенитете РСФСР: принята I съездомнародных депутатов РСФСР 12.06.1990г.
1.3 ФКЗ «Оправительстве РФ» от 17.12.1997г.
1.4 Гражданскийкодекс РФ от 21.10.1994г.
1.5 ФЗ «Офедеральном железнодорожном транспорте» от 20.07.1995г.
1.6 Закон РФ«О государственной границе РФ» от 01.04.1993г.
1.7 ПОЛОЖЕНИЕ«О порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своихполномочий федеральными органами исполнительной власти и органамиисполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 12 марта 1996 года
1.8 УказПрезидента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от17.08.1999г.
1.9 УставКраснодарского края в ред. ЗКК от 18.07.1997г.
2. ИССЛЕДОВАНИЯ
2.1 Азаркин Н. Какоегосударственное устройство к лицу России?, Российская Федерация., 1998г. №21.
2.2 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н.Конституционное право Российской Федерации., М., 1996г.
2.3 Вишняков В.Г.Конституционное регулирование федеральных отношений., Государство и право,1998г. №3.
2.4 Козлова Е.И., Кутафин О.Е.,Конституционное право Российской Федерации., М., 1995г.
2.5 Комаров С.А., Основы государстваи права., М., 1998г.
2.6 Комментарий к КонституцииРоссийской Федерации./под ред. Кудрявцева Ю.В., М., 1996г.
2.7 Сахаров А.Н., История РоссииХХ век., М.,1997г.
2.8 Хропанюк В.Н., Теориягосударства и права., М., 1998г.
2.9 Чиркин Б.Е., Моделисовременного федерализма: сравнительный анализ., Государство и право, 1994г.,№8-9.
2.10Чистяков О.И., История отечественногогосударства и права., М.,1997г.
Приложение.Конституция Российской ФедерацииПринята навсероссийском референдуме 12.12.1993г.
(Извлечения)
Статья 71
В ведении Российской Федерациинаходятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, контроль за ихсоблюдением;
б) федеративное устройство итерритория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав исвобод человека и гражданина;
гражданство в РоссийскойФедерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;
г) установление системыфедеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и
деятельности; формирование федеральных органов государственной
власти;
д) федеральная государственнаясобственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития
Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое,
валютное, кредитное, таможенноерегулирование, денежная эмиссия,
основы ценовой политики; федеральныеэкономические службы, включая
федеральные банки;
з) федеральный бюджет;федеральные налоги и сборы; федеральные
фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность вкосмосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской
Федерации, международные договорыРоссийской Федерации; вопросы
войны и мира;
л) внешнеэкономические отношенияРоссийской Федерации;
м) оборона и безопасность;оборонное производство; определение
порядка продажи и покупки оружия,боеприпасов, военной техники и
другого военного имущества; производство ядовитых веществ,
наркотических средств и порядок ихиспользования;
н) определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны иконтинентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно -
процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;
амнистия и помилование;гражданское, гражданско-процессуальное и
арбитражно-процессуальное законодательство;правовое регулирование
интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионноеправо;
р) метеорологическая служба,стандарты, эталоны, метрическая
система и исчисление времени;геодезия и картография; наименования
географических объектов; официальный статистический и
бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской
Федерации;
т) федеральная государственнаяслужба.
Статья72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствияконституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов КонституцииРоссийской Федерации и федеральным
законам;
б) защита прав и свободчеловека и гражданина; защита прав
национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности; режимпограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другимиприродными ресурсами;
г) разграничение государственнойсобственности;
д) природопользование; охранаокружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особоохраняемые природные территории;
охрана памятников истории икультуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая
социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидацияих последствий;
и) установление общихпринципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации;
к) административное,административно-процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное,водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охранеокружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура,
нотариат;
м) защита исконной средыобитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;
н) установление общихпринципов организации системы органов
государственной власти и местногосамоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации,выполнение международных договоров
Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются
на республики, края, области, города федерального значения,
автономную область, автономныеокруга.
Статья73
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотойгосударственной власти.
Статья 78
1. Федеральные органыисполнительной власти для осуществления
своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и
назначать соответствующихдолжностных лиц.
2. Федеральные органыисполнительной власти по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
могут передавать им осуществлениечасти своих полномочий, если это
не противоречит КонституцииРоссийской Федерации и федеральным
законам.
3. Органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации
по соглашению с федеральнымиорганами исполнительной власти могут
передавать им осуществление частисвоих полномочий.
4. Президент РоссийскойФедерации и Правительство Российской
Федерации обеспечивают всоответствии с Конституцией Российской
Федерации осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории РоссийскойФедерации.
Гражданский кодекс Российской Федерации ч.1от 21.10.1994г.
(извлечения)
Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права и обязанности,
выступать в суде органы государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут
приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте
1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными
законами, указами Президента Российской Федерации и
постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными
актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
по их специальному поручению от их имени могут выступать
государственные органы, органы местного самоуправления, а также
юридические лица и граждане.
Статья 214. Право государственной собственности
1. Государственной собственностью в Российской Федерации
является имущество, принадлежащее на праве собственности
Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество,
принадлежащее на праве собственности субъектам Российской
Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального
значения, автономной области, автономным округам (собственность
субъекта Российской Федерации).
2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в
собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных
образований, являются государственной собственностью.
3. От имени Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные
в статье 125 настоящего Кодекса.
4. Имущество, находящееся в государственной собственности,
закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во
владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим
Кодексом (статьи 294, 296).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное
имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и
учреждениями, составляют государственную казну Российской
Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну
края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа.
5. Отнесение государственного имущества к федеральной
собственности и к собственности субъектов Российской Федерации
осуществляется в порядке, установленном законом.