Реферат: Прокурорский надзор в Российской Федерации

     Прокурорскийнадзор как самостоятельная пра­вовая дисциплина включает в себя прежде всегознания об осно­вополагающих принципах организации и деятельности российскойпрокуратуры, выработанных и получивших даль­нейшее развитие в Конституции РФ идругих законодательных актов по вопросам укрепления законности и правопорядка,обеспечения принципов социальной справедливости, охраны прав и законныхинтересов граждан, усиления прокурор­ского надзора в РФ. Прокурорский надзоррассматривается как одна из форм государственной деятельности, обеспечивающейточ­ное и единообразное исполнение законов в стране, как одноиз условийсоблюдения конституционных гарантий по охране прав и законных интересовграждан.

     Прирассмотрении данного вопроса раскрываются полномочия, компетенция, актыпрокурорского надзора по устранению установленных нарушений за­кона,ихклассификация и предъявляемые к ним требования. По­казаны особенностидеятельности прокуроров по традиционно сло­жившимся отраслям надзора и инымосновным направлениям дея­тельности органов прокуратуры,  указанных  в  ЗаконеРФ «О прокуратуре РФ».

     Главное вдеятельности прокуроров — это повышение эффек­тивности осуществляемого надзора,его действенность и резуль­тативность. Поэтому мы дадим понятие эффективностипрокурорского надзора, определим его критерии и пути повыше­ния.    Приосвещении отдельных сторон деятельности прокуроров делается ссылка насоответствующие приказы и указания Гене­рального прокурора РФ, которые носятоткрытый характер, по­этомуих в полной мере мы будем использовать вданной работе. Выводы и рекомендации, содержащиеся в данной работе, основаны наположительном опыте работы органов прокуратуры по различ­ным еенаправлениям.            

     Прирассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необхо­димо иметь в виду, что всвязи с правовой реформой изменяется и совершенствуется законодательство опрокурорском надзоре. Законотворческая работа будет проводиться и далее. Висториче­ски обозримый период, на основе и во исполнение вновь прини­маемыхзаконов будут перерабатываться и действующие приказы Генерального прокурора РФруководящего характера по тради­ционно сложившимся отраслям надзора и основнымнаправлениям деятельности органов прокуратуры. Поэтому правильное и полноепредставление об организации и деятельности прокуратуры можно иметь только сучетом вновь принимаемых законов и подзаконных актов.

     Понятие “прокуратура” происходит отлатинского (procure) – что означает — забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.[1]

     При создании этого органа  идеясостояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечениисправедливости и законности. Предназначение прокуратуры в Греции и в странахВостока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписанийгосударственной власти, а во-вторых,  в осуществлении обвинения в суде.

     В европейских странах впервыепрокуратура возникает во Франции в XIY  веке, причем с первых еешагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.

     К XIY веку вевропейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процессинквизиционный, пришедший на место процессу публичном, гласному,состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основорганизации и деятельности прокуратуры.

     Прокуратура Франции послужилапрообразом   прокуратуры России и до настоящего времени эталоном прокуратурыЗападных стран.

     Основателем органов прокуратуры ипрокурорского надзора в России по праву считается Петр 1. Период XYI и началаXYI I веков  был отмечен значительным ростом преступности, должностных преступлений,казнокрадства и взяточничества, что вызвало историческую потребность созданиягосударственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра 1от 2 марта 1711 года в России учреждается  фискальная служба.

     Со временем Петр 1 убедился  внеэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждаетпрокуратуру Российской империи (Эта дата – 12 января – провозглашена УказомПрезидента Российской Федерации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры”).

Введениедолжности генерал-прокурора было произведено указа­ми Петра I в 1722 году. Емупредписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии ивсех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он былобязан предло­жить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокуроримел право «протестовать и оное дело остановить».

Постепеннопрокуроры стали занимать важное место в государст­венной службе. Сталскладываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложениюгенерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществ­ляли контроль за деятельностьюцентральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленныхнедостатках. Обна­ружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранитьего, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест ворган, нарушивший закон, а далее в соответствующую колле­гию или в Сенат.Принесение протеста на незаконный акт приостанав­ливало его действие. Еслисведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязанбыл принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примернов это же время помимо центральной создается и губерн­ская прокуратура, началокоторой положили прокуроры надворных судов. Но с созданием Министерства юстиции(1802 г.) министр юсти­ции стал одновременно занимать должностьгенерал-прокурора, а гу­бернская прокуратура стала превращаться в орган юстициина местах.

       Это сталовозможным в известной мере потому, что не существовало единого законодательстваоб организации и деятельности прокуратуры.

В1864 году прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах».Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло прокурорскийнадзор в судах обер-прокурорам, про­курорам и их товарищам под высшимнаблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляютсяосновы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине,едино-начального и независимого от местных, административных и судебных органовинститута.

Совокупностьполномочий прокуроров конкретизировалась уста­вами уголовного и гражданскогосудопроизводства. Так, по Уставу уго­ловного судопроизводства прокурорыосуществляли наблюдение за де­ятельностью судебных следователей, моглиприсутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю,контролиро­вать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного рас­следования(ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давалзаключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительногоакта.

Обвинительныйакт прокурор направлял в суд. Участвуя в судеб­ном разбирательстве, прокурорвыступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел правона принесение апелляцион­ного или кассационного протеста.

Судебныеуставы урегулировали лишь вопросы деятельности про­курора в суде. Элементыобщего надзора, присущие прокурорскому надзору в дореформенный период, были «забыты».Однако в послереформенное время законодатель пытался вернуться к этимпроблемам, указав на то, что обязанности, возлагаемые на прокуроров помимо ихучастия в суде, могут быть определены в других законодательных актах — особыхуставах и положениях. Но практических шагов в этом направ­лении предпринято небыло.

      В подобномвиде российская прокуратура просуществовала до 1917 года. 20 декабря 1917 годаДекретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность невозобновлялась бо­лее четырех лет. Однако первые годы существования советскойвласти показали насущную необходимость создания единого органа, осущест­вляющегонадзору за соблюдением законов.

     Требования по соблюдениюреволюционной законности явились актуальными с первых дней существования толькочто созданного социалистического государства. Основная  тяжесть в надзоре былавозложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также  на НКЮ РСФСР(народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также иорганы ВЧК, пока они в 1922 году  не были преобразованы в органы главного политическогоуправления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам.

     Постановление ВЦИК о принятии “Положенияо прокурорском надзоре” 28 мая  1922 года было подписано председателем ВЦИКМ.И.Калининым и секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органысоветской прокуратуры.

     С распадом Союза Прокуратура СССРперестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом изсуверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры,возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органовпрокуратуры, вводится “двойное” подчинение прокуроров – Генеральному прокурорусуверенного государства и высшим органам государственной власти.

     В центральных и местных  органахпрокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров иследователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 годанедокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 человек.[2]

Существенно снизились престиж,авторитет  и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности иправопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров иследователей. Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений.

     В целях успешного проведения вжизнь Закона “О прокуратуре Российской Федерации” Генеральный прокурор РФ издалряд приказов руководящего характера, в том числе и от 11 марта 1992 года “Озадачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ “О прокуратуре РоссийскойФедерации” и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управления ворганах прокуратуры РФ”. В них  определены цели прокурорского надзора на современномэтапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования наустановленные нарушения закона.

     Важной вехой в истории прокуратурыявляется принятие 18 октября 1995 года Федерального Закона “О прокуратуреРоссийской Федерации”, в котором  нашли отражение основополагающие принципы организациии деятельности органов прокуратуры на современном этапе.

ПРАВОВЫЕОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Конституционныеосновы деятельности прокуратуры

Организацияи деятельность прокуратуры как федерального ор­гана государства,осуществляющего надзор за исполнением зако­нов, должна быть точно и полноурегулирована нормами федераль­ного законодательства. Основные компонентыправовых основ де­ятельности прокуратуры определены в ст. 3 Федерального законао прокуратуре. В ней установлено, что организация и порядок дея­тельностипрокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяют­ся Конституцией РФ, федеральнымзаконом о прокуратуре и дру­гими федеральными законами, международнымидоговорами Рос­сийской федерации.

СогласноКонституции России деятельность органов прокура­туры в субъектах Федерации вопределенной мере регламентиру­ется Конституциями и уставами (основнымизаконами) этих субъ­ектов Федерации. В случаях, предусмотренных Федеральнымзаконом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется указа­миПрезидента РФ.

Впределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различныеаспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказови иных норматив­ных правовых актов.

Всоответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законода­тельство о прокуратуреотносятся к исключительному ведению Российской федерации (п. «о» ст. 71).Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либоаспектов орга­низации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоре­чия,несоответствия закону недействительны и не подлежат приме­нению,приостанавливаются или отменяются в установленном по­рядке.

     В ст. 129Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системыи порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроровсубъектов федерации. Согласно этой статье, прокуратура РФ составляет еди­нуюцентрализованную систему с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим иГенеральному прокурору РФ.

Генеральныйпрокурор РФ назначается на должность и осво­бождается от должности СоветомФедерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаютсяГенераль­ным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким об­разом, всоответствии с Конституцией РФ сделано лишь одно ис­ключение из правила (п. «о»ст. 71), когда законодательством субъ­екта Федерации должно быть определено, скакими органами влас­ти субъектов Федерации и в каком порядке производитсятакое согласование. Следовательно, законодательство (конституции и ус­тавы(основные законы) субъектов Федерации в части, определен­ной Конституцией РФтолько по вопросу согласования с Генераль­ным прокурором РФ назначенияпредлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составуправовых основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями,уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопросрегламентируется не единооб­разно. Так, в соответствии с УставомСтавропольского края проку­рор края назначается на должность Генеральнымпрокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст.71); по Уставу Курганской области — прокурор области назна­чается Генеральнымпрокурором РФ по согласованию с органами государственной власти области (ст.130); в Липецкой области — по согласованию с областным Собранием депутатов иадминистра­цией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургскойобласти определено, что прокурор области назначается Генераль­ным прокурором РФ(п. 2 ст. 92).

2. Федеральный закон «Опрокуратуре Российской Федерации»

Всоответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, орга­низация и порядокдеятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный законо прокуратуре в дейст­вующей редакции принят Государственной Думой 18 октября1995 г. (подписан Президентом РФ 17 ноября 1995 г.), опубликован и введен вдействие 25 ноября 1995 г. Федеральным законом, принятым Государственной Думой23 декабря 1998 г. в Закон о прокуратуре РФ внесены изменения и дополнения

Федеральныйзакон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы вцелом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятиепрокуратуры kbi единой федеральнойцентрализованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерациинадзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,действующих на территории Российской Федерации.

Темсамым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой,обеспечивает надзор за исполнением не только фе­деральных законов, но в равноймере и законов субъектов Федера­ции, принятых и введенных в действие вустановленном порядке.

Законопределяет принципы организации и деятельности про­куратуры (ст. 4), функциипрокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содер­жится совокупность норм,характеризующих прокуратуру РФ как систему; определяются составляющие еезвенья: Генеральная про­куратура (ст. 14), прокуратуры субъектов Федерации иприравнен­ные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры городов и районов,приравненные к ним прокуратуры (ст. 16); определяются полномо­чия прокуроровразличных уровней прокурорской системы по ру­ководству подчиненными органамипрокуратуры (ст. 17,18,19).

Всамостоятельных разделах закона содержатся нормы, харак­теризующие отдельныевиды (отрасли или подфункции) прокурор­ского надзора, например, гл. 1 разд. IIIЗакона «Надзор за исполне­нием законов»; гл. 2 этого раздела: «Надзор засоблюдением прав и свобод человека и гражданина»; гл. 3 «Надзор за исполнениемза­конов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознаниеи предварительное следствие»; гл. 4 «Надзор за исполнением законов администрациямиорганов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом мерыпринудитель­ного характера, администрациями мест содержания задержанных изаключенных под стражу». В каждой из этих глав имеется норма, определяющаяспецифику предмета прокурорского надзора в со­ответствующей сфере правовыхотношений, а также статьи о кон­кретных полномочиях прокуроров по установлениюправонаруше­ний, их проверке и принятию мер воздействия (например, вынесе­ниепротеста, представления прокурора, вынесение постановле­ния, предъявлениетребований прокурора и т.д.). В разделе IV со­держатся нормы, регулирующиеобщие условия участия прокуроpa в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор со­гласнопроцессуальному законодательству вправе обратиться в суд с заявлением иливступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждани охраняемых законом интере­сов общества и государства.

Полномочияпрокурора, участвующего в судебном рассмотре­нии дел, определяютсяпроцессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражнымпроцессуаль­ным) законодательством.

Закономопределено, что в системе Генеральной прокуратуры РФ образуется Главная военнаяпрокуратура (ГВП), возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главнымвоенным прокурором.

Военныепрокуроры и следователи поощряются и несут ответ­ственность в соответствии сЗаконом о прокуратуре РФ и Дисцип­линарным Уставом Вооруженных Сил РФ. Правопоощрения и на­ложения дисциплинарного взыскания имеют только вышестоящиепрокуроры и Генеральный прокурор РФ. Численность военнослу­жащих и лицгражданского персонала в органах военной прокура­туры определяется за счет ипропорционально численности Воору­женных Сил РФ, других войск и воинскихформирований.

 3. Регламентация деятельностиорганов прокуратуры иными федеральными законами

Процессуальноеположение прокурора, его полномочия, право­вые средства их реализации вразличных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских,арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируютсясоответ­ственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР,Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуаль­ным кодексомРФ, Кодексом РСФСР об административных право­нарушениях.

Наиболеесистематизированная и детализированная совокуп­ность норм об организации,полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратурысодержится в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Согласно ст. 25 УПКпрокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременнопринимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, откого бы эти нарушения ни исходили.

Особенностипрокурорского надзора в сфере таможенных от­ношений регламентируются такжеТаможенным кодексом РФ — надзор при использовании метода контролируемойпоставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропныхвеществ (ст. 227, 228, 248).

Отдельные нормы,преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров всоответствующих сферах пра­вовых отношений, содержатся в Кодексе законов отруде, а также в некоторых иных кодифицированных законодательных актах.

Нормыо прокурорском надзоре за исполнением законов пре­дусматриваются в тех или иныхфедеральных законах, регулирую­щих различные сферы правовых отношений. Темсамым законода­телем подчеркивается повышенная значимость прокурорского надзорав связи с соответствующим видом деятельности государст­венных и иных органов, всоответствующих сферах правовых от­ношений. Хотя в принципе таких упоминаний ине требуется, по­скольку общие предметы ведения прокуратуры, функции и полно­мочияпрокуроров определены в Федеральном законе о прокурату­ре. Тем не менее,подчеркивая особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина,общества и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счелнеобходимым специ­ально указать на возложение на прокуратуру надзора за исполне­ниемзаконов. Об этом имеется прямое указание в Федеральном законе «Обоперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); Феде­ральном законе «О внешнейразведке» (ст. 25); Федеральном зако­не «Об учреждениях и органах, исполняющихуголовные наказа­ния в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38); Законе «Офедеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22), в ряде иныхзаконов.

Специальнымифедеральными законами регламентируются за­дачи, полномочия и порядокдеятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду спецификикоторых прокурор является, по существу, единственным «внешним» гарантом закон­ности.К их числу относится, например, Федеральный закон «О со­держании под стражейподозреваемых и обвиняемых в соверше­нии преступлений». В нем, в частности,определено, что подозре­ваемые и обвиняемые содержатся в следственныхизоляторах временного содержания (ст. 7). Для содержания под стражей подозре­ваемыхи обвиняемых могут использоваться учреждения, испол­няющие наказания. Переченьтаких тюрем и исправительных уч­реждений согласовывается с Генеральнымпрокурором РФ (ст. 10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих местдолжны действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры длянесовершеннолетних могут быть помещены взрослые, которые впервые привлечены кответственности за нетяжкие преступления (ст. 33 Закона) и др. С согласия соответствующихпрокуроров при наличии указанных в законе условий в местах содержания осуж­денныхпод стражей вводится режим особых условий.

 4. Международно-правовые основыдеятельности прокуратуры

Составнойчастью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служатмеждународные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров,конвенций, касающихся непосредст­венно прокуратуры, например, порядкаисполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъектсоответствую­щих правоотношений, либо это вытекает из общих положений до­говоров,когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры,устанавливаемой федеральными законами. Между­народное поручение об уголовномпреследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальныйдокумент особого рода должно содержать обязательные реквизиты, опреде­ляемыемеждународными договорам[3]. Следует учитывать, что в международныхдоговорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовыхотношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямоназывается как субъект соответствую­щих правоотношений, либо, как правило, вэтих договорах содер­жится норма, разъясняющая, что при обозначении различныхком­петентных органов государства используется собирательный тер­мин«учреждения юстиции». Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура,нотариальные органы и иные учрежде­ния, к компетенции которых относятсягражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащиморганом согласно российскому законодательству[4]). В таких договорах, как правило, содержитсянорма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генераль­нуюпрокуратуру РФ.

Другиеучреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числетрудовые, жилищные), семейные и уго­ловные, направляют просьбы о правовойпомощи через учрежде­ния юстиции, включая прокуратуру[5]. В двустороннихмеждународных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющаяпорядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет,что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон связываютсядруг с другом через Ми­нистерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ иМинис­терство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких до­говорахсодержится также норма, в соответствии с которой поми­мо оказания помощи поконкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ ипрокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороныпредоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшемв их государствах законодательстве и о вопро­сах его применения учреждениямиюстиции.

 5. Указы Президента РоссийскойФедерации по вопросам деятельности прокуратуры

Впереходный период из-за отсутствия законов либо в соответ­ствии с определеннымв законе порядком регламентации осущест­вляется нормотворчество с помощьюуказов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокурорыруко­водствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ,а также указами, создающими правовой меха­низм действия конкретных нормзаконов. Так, полномочия проку­роров, основные направления и формы координацииими деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностьюрегламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. Оподобном порядке принятия названного Поло­жения содержится прямое указание вст. 8 Закона о прокура­туре РФ.

Аналогичнымобразом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорскихработников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным ипедагоги­ческим работникам научных и образовательных учреждений сис­темыпрокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажемработы классные чины. В Законе уста­новлено, что порядок присвоения классныхчинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверж­даемымПрезидентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента РФот 30 июня 1997 г[6].

Трудовыеотношения прокурорских работников регулируются законодательством Российскойфедерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом от 23декабря 1998 г. внесены нормы, регламентирующие эти отношения.

Напрокуратуру не может быть возложено выполнение функ­ций, не предусмотренныхфедеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 3). Тем самымподчеркивается феде­ральный характер прокуратуры как целостнойгосударственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокурату­рыиными законами или иными нормативными правовыми актами, не могут быть изъятывозложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, вкоторых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другиефункции прокуратуры.

 6. Нормативные правовые актыГенерального прокурора Российской Федерации

СогласноЗакону о прокуратуре Российской Федерации Гене­ральный прокурор РФ издаетобязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратурыприказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие во­просыорганизации деятельности системы прокуратуры Россий­ской Федерации и порядокреализации мер материального и соци­ального обеспечения указанных работников(п. 1 ст. 17).

Регулируемыеданными актами вопросы охватывают все важ­нейшие аспекты организационнойдеятельности системы прокура­туры. В комплексе с организационными вопросамиГенеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мерматериального и социального обеспечения прокурорских ра­ботников,предусмотренных Законом о прокуратуре Российской Федерации. ПриказыГенерального прокурора относятся к катего­рии ведомственных нормативных актов.Они основываются на по­ложениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуреи других федеральных законов, международных договоров Россий­ской Федерации.Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающимвопросам организации деятель­ности системы прокуратуры и порядка реализации мерматериаль­ного и социального обеспечения ее работников. В качестве таковыхмогут выступать общие вопросы организации надзора и управле­ния в органахпрокуратуры; вопросы организации работы по над­зору за исполнением законов;вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзораза исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ[7] разграничены сферы ве­дениятерриториальных и специализированных прокуратур; на прокуроров субъектовФедерации возложена координация дея­тельности правоохранительных органов испециализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующихсубъектов Федерации, решаются и другие организационно-право­вые вопросы.

Указания,как правило, регулируют более узкие направления деятельности органовпрокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзораза исполнением зако­нов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности идр. Указания могут издаваться на основе обобщения материалов про­курорской иследственной практики, результатов конкретных про­верок.

Распоряжениясвязаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Спомощью положений регламен­тируются статус структурных подразделенийцентрального аппа­рата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализиро­ванныхпрокуратур; порядок реализации мер материального и со­циального обеспеченияпрокурорских работников. Инструкции определяют процедуру осуществления отдельныхвидов деятель­ности, в частности, организации делопроизводства, статистическо­гоучета, порядка хранения документов и др.

Некоторыеуказания Генерального прокурора РФ, данные в ус­тановленном законом порядке, посвоей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. УказанияГенерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, нетре­бующим законодательного регулирования, являются обязательны­ми дляисполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо отих ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ). При этомимеются в виду не указания по конкретным уголовным делам, которые также обяза­тельныдля исполнения, а указания общего, принципиального ха­рактера. Названныеуказания — результат обобщения практичес­кой деятельности правоохранительныхорганов по применению за­конов в процессе расследования преступлений; онинаправлены на совершенствование данной деятельности, на повышение гарантийобеспечения законности, прав и свобод граждан.

ПРИНЦИПЫОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующимиэлементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенныев их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающиеначала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основныепринципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФназываются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одноиз ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим иГенеральному прокурору РФ.

     Принципединства означает, что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующиена территории Рос­сийской федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ниеи деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единуюсистему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ).Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовыхотношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы.Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями иправовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного доГенерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовойакт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Дляустранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства:внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательнуююридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностнымилица­ми. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящийпрокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять насебя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменитьлюбое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокурорыподчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральныйпроку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации посогласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов,прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность толькоГенеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокурорыосвобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четныему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляютконтроль за нею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции,которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темыпрокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учрежденийпрокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все своифункциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследованияпреступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основезакона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии стребова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, ивнутреннего убеждения.

Воздействиев какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органовгосударственной власти субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления,политических партий, других общественных объединений или их представителей напро­курора или следователя с целью повлиять на принимаемое им ре­шение иливоспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную закономответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различногохарактера, применяемые в судебном порядке)[8].

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее дляграждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципаобщество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядкеобратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровеньинформированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратурыпо обеспечению прав и свобод

граждан и как одноиз следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане,средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. Врезультате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает напроцесс укрепления законности.

Нормативноеограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяетсяконституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства.Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венностьчастной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуреговорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специальноохраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне,установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5)[9]. Существуют различные видыслужебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде,нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являютсякоммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ),тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашениеохраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебномпорядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконноеполучение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скуютайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашениеданных предварительного следствия и др.).

Наорганы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структурыФедерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население осостоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственнойдеятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена осостоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также стем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельностиправоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от нихнеобходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местногосамоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовойформе путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовномуделу.

Одноиз проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокуроромРФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состояниизаконности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектовФедерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информациюсредствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также слекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) про­курорских работниковсформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, чтопрокурорские работники не могут являться членами общественных объединений,преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности.Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тическиецели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Ещеодной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещенияпрокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой илибезвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую,материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничествос властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкойи принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять наобъективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­никапо устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научнаяи творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной,контрактной или разовой, эпизодической основе[10].

     Принципзаконностиявляется важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектовправоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельностигосударственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местногосамоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим вее деятельнос­ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов.Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства иукрепления законности.

Принципзаконности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность этанаправляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всемиорганами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами,гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также насоответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностямрегулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечениязаконности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно КонституцииРФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы.Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации всоответствии с их конституциями или уставами (основными законами) всоответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целомпрокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию вправотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельностипрокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства законаи иерархичности права, соблю­дение установленных Конституцией и законом прав исвобод граж­дан, установленного порядка поддержания законности в деятель­ностиправоохранительных органов.

Принципзаконности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельностиорганов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядкенаиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороныданного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функциейявляется надзор за исполнением законов.

Принципзаконности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органовпрокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющихтребования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей,касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, рядавозрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядокназначения на должности, аттестации проку­рорских работников.

 2. Внутриорганизационныепринципы деятельности  органов прокуратуры

Вдеятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных,определяющих начал зональный и предметный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенныйна структурные подразде­ления, распределяется между оперативными работниками потер­риториальным зонам.

В прокуратурахсубъектов Федерации в состав зоны в зависи­мости от объема работы включаютсяпрокуратуры одного или не­скольких районов и городов. Прокурор отдела(управления), за ко­торым закреплена соответствующая зона, в пределахкомпетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора,контролирует исполнение законов, приказов и указаний Ге­нерального прокурораРФ, изучает в этих целях состояние закон­ности в регионе и организацию работыорганов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой,планами ра­боты, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа онвносит предложения о направлении городским и районным про­курорам указаний обустранении недостатков и о совершенствова­нии работы; участвует в проведениипроверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь;изучает по­ложительный опыт и предлагает его для распространения; контро­лируетвыполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышениюквалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает иминдивидуальные зада­ния; поддерживает постоянные контакты с зональными прокуро­рамидругих подразделений данной прокуратуры.

На основезонального принципа организации работы осущест­вляется прокурорский надзор: наразрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций; на участие вкассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов,и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обшир­ной и всегда свежейинформацией о состоянии законности в регио­не, об организации работы вгоррайпрокуратурах своей зоны, что позволяет осуществлять квалифицированноеруководство ниже­стоящими органами.

Нарядус зональным в органах прокуратуры применяетсяпред­метный принцип.Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предметапрокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критериемраспределения обя­занностей между прокурорами служат сферы правового регулиро­вания,т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор заисполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений и должностныхлиц, не осуществляющих над­зор за точным и единообразным исполнением законов, вкачестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметныйпринцип организации работы преследует цель со­средоточить усилия всехструктурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящихперед органами проку­ратуры в целом. Применение этого принципа позволяетнакапли­вать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблемеукрепления законности и исполнению конкретных за­конов.

Ворганах прокуратуры применяетсяпредметно-зональный принципорганизации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще иопределенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализациизональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов внаиболее важ­ных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимоот того, как организуется работа в структурном подразделении — при четкомразграничении зонального и пред­метного принципов или при их сочетании,неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокypopaми одного отдела (управления), стем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.

Решениевопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органапрокуратуры согласно зональным и пред­метным принципам оформляется письменнымраспоряжением на­чальника подразделения.

Враспоряжении о распределении обязанностей могут быть ука­заны кроме зон иприоритетных предметов ведения также кон­кретные органы, объектысоответствующего (областного, краево­го, республиканского) уровня, надзор заисполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокуроромпод­разделения.

ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие исистема функций органов прокуратуры

Правильноеустановление места и роли прокуратуры в системе государственных органов,разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлениемсостава функций, необ­ходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевойправовой категорией, которая раскрывает и объясня­ет содержание, структуру ипределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Законо прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяяпонятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор заисполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура РоссийскойФедера­ции выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1ст. 1).

Вдругой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не можетбыть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами»(ст. 3).

Вп. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основныхфункций прокуратуры.

     Основываясьна общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратурыможно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяетсясоциаль­ным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; ха­рактеризуетсяопределенным предметом ведения; направлен на ре­шение этих задач и требуетиспользования присущих ему полномо­чий и правовых средств. Названные элементы,характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение,Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер прояв­ления еедеятельности, должно неизбежно влечь необходимую кор­ректировку в остальныхчастях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составнойчастью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осущест­вления,которые придают ей требуемую выраженность и логичес­кую завершенность и которыедолжны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшимусловием эффективности деятельности прокура­туры служит внутренняявзаимосвязанность и взаимообуслов­ленность функций. Такаявзаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечениязаконности и правопо­рядка.

Главнаяфункция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, — надзор заисполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона опрокуратуре РФ. В за­висимости от сфер правовых отношений, в которых осуществля­етсядеятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распоря­дительной деятельностиорганов управления, органов предвари­тельного следствия, правосудия, исполненияи др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых со­храняетвсе структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболеезаметны различия в особенностях пред­мета надзора, в процедурах егоосуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствийпримене­ния соответствующих им правовых средств. К числу таких под­функцийотносятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерст­вами иведомствами, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органамисубъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органамивоен­ного управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также засоответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзорза соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствамии ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органамисубъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органамивоенного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а такжеорганами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­миоперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,исполняющих наказание и применяющих на­значаемые судом меры принудительногохарактера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных подстражу.

Всфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводстваи во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовыватьпротиворечащие закону реше­ния,' приговоры, определения и постановления судов.В этом про­является специфичность надзорной деятельности в сфере судо­производства.Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимыпри отправлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону,требованиям ко­торого должны соответствовать судебные решения. Это требова­ниехарактерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осу­ществляют надзор,например, не за должностными лицами орга­нов управления, а за законностью принимаемыхими правовых актов.

Поэтомусущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдениязаконов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании(предложении), обра­щенном к компетентным органам и должностным лицам, о приня­тиимер к устранению выявленных нарушений. Исключение со­ставляют сферы правовыхотношений, в которых, в связи с их со­ответствующей спецификой, прокурорполномочен непосредст­венно восстановить нарушенную законность (отменитьнезакон­ное решение следователя и т.п.).

Надзорныефункции (подфункции) прокуроров находятся в системной взаимосвязи иобусловленности. В совокупности над­зорные функции составляют единыйпрокурорский надзор, осу­ществляемый от имени Российской Федерации на всей еетерри­тории.

Всеназванные признаки самостоятельной функции характер­ны для осуществляемогопрокуратурой уголовного преследования за совершение преступлений. Ее основноесодержание состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное делоо любом преступлении и поручить производство расследования со­ответствующемуследователю, органу дознания либо независимо от подследственности вустановленном порядке принять расследо­вание по делу о любом преступлении ксвоему производству; пору­чить расследование любого дела следователюпрокуратуры.

Расследованиепреступлений тесно связано с функциями надзо­ра, оно нередко возникает по егорезультатам либо, наоборот, ре­зультаты расследований служат помимо иныхисточников сведе­ний поводом для проведения прокурорских проверок в порядкенадзора.

Самостоятельнойфункцией служит координация прокурату­рой деятельности правоохранительныхорганов по борьбе с пре­ступностью. Она состоит в обеспечении согласованной,взаимоувя­занной деятельности правоохранительных органов, осуществляе­мойкаждым из них в соответствии со своими целями и задачами, полномочиями исредствами их реализации.

Другойсамостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры являетсяучастие ее в правотворческой де­ятельности. Эта функция заключается в том, чтопрокурор, уста­навливая в ходе реализации своих надзорных и иных полномочийнеобходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправевносить в законодательные органы и орга­ны, обладающие правом законодательнойинициативы, соответст­вующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении,дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Вотличие от функций существует понятие: основные направле­ния деятельностиорганов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четкоразличаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность другихгосударственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковойинтенсивнос­тью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферахправовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь должны быть правильновыбраны приоритеты, от обеспечения ко­торых в решающей степени зависитсостояние законности и пра­вопорядка в районе, городе,  субъекте Федерации, встране в целом.

ПРОКУРОРСКИЙНАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Надзорза исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общимнадзором.

Являясьродоначальником специальной прокурорской деятель­ности, общий надзор в отличиеот других отраслей призван содей­ствовать обеспечению законности в сферегосударственного уп­равления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можносчи­тать звеном, цементирующим российскую государственность, спо­собомсогласования интересов Российской Федерации и субъек­тов, ее составляющих.

Нормы,определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правовогогосударства, его объекты, правомо­чия, акты объединены в разд. 3 Закона опрокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзорза соблю­дением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специ­альнойглавы, посвященной охране прав и свобод человека и граж­данина, отражаетреальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функциипрокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлениюновой самосто­ятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предметобщего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о про­куратуре составляет:

     1) надзор засоблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнениемзаконов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральнымиминистерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральнымиорганами исполнитeльнoй власти, представительными (законодательными) иисполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,органами местного самоуправления, органами военного управления, органамиконтроля, их должностными лица­ми, органами управления и руководителямикоммерческих и не­коммерческих организаций;

     2) надзор засоответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всемиперечисленными выше органами и их должностными лицами.

Определяяотносимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоватьсяследующими положениями:

1)подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственнойвласти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ — высшейисполнительной властью;

2)среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президeнтoм РФ иПравительством РФ, в предмет надзора входят толь-

ко нормативныеправовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные надлительное применение;

3)акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4)в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен бытьзафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте законасодержится прямое указание на направле­ние подзаконного регулирования. Беззнания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет лиместо нарушение закона и кто за него ответствен.

Анализнадзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихсядруг от друга однотипностью ре­шаемых задач, направлений или подотраслей, вчастности:

1.Надзор за законностью в сфере государственного строитель­ства. Имеются в видуправоотношения, обусловленные федератив­ным характером устройства РоссийскойФедерации, разграниче­нием предметов ведения (это бюджетный, налоговыйфедерализм, разграничение государственной собственности по уровням управ­ления,особенностям природопользования территорий и т.п.).

2.Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан.Правозащитная деятельность прокуратуры на дан­ном участке охватываетобщественные отношения, связанные с реализацией законодательства обобщественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местногосамоуправ­ления; о референдуме.

3.Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагаетвключение в сферу прокурорского внима­ния охрану трудовых прав граждан, правана безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства идетства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иныхкатегорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненныхусловиях (безработные, вынужденные пере­селенцы).

4.Прокурорский надзор за исполнением законов, направлен­ных на реализациюэкономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономическихправ и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского ин­тереса,беспрепятственность государственной регистрации, ис­пользование льготныхусловий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направленна защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услугпредпри­нимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в формеплатежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятиязапрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности,подрывающих экономическую безопасность страны.

5.Прокурорский надзор за исполнением природоохранного за­конодательства призвансодействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепцииэкономического безопасного устойчивого развития. В ее основе реализация гаран­тийправ человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущихпоколений природную среду. Сложные взаи­мосвязи природы и человека в конечномсчете опосредуются раци­ональным природопользованием, выполнением специальныхме­роприятий, исключающих или минимизирующих вред окружаю­щей природной среде,сопровождающий производственную актив­ность людей.

Самостоятельнымнаправлением является общий надзор за за­конностью в административнойдеятельности органов милиции, существенно затрагивающий права и свободы граждан,в том числе в связи с применением мер административной ответственности,осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности.

Выделениесамостоятельных направлений в рамках одной от­расли надзора помогает неупустить при планировании ак­туальные вопросы законности, правильнораспределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввестиспециализа­цию и др.

Приэтом необходимо иметь в виду, что на всех этапах проку­рорской деятельности,вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полноговыявления нарушений зако­нов, виновных лиц, обстоятельств, способствующихправонарушающему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна изособенностей общего надзора состоит в преимущественно профи­лактическомвоздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в болееобщественно опасные формы.

Подполномочиями прокуроров понимается совокупность прав обязанностей. В ст. 22Закона о прокуратуре права прокурора отделяются от обязанностей, и это вытекаетиз социальной 'сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе воз­будитьпо обнаруженным признакам преступления уголовное Дело, он обязан поступить так,а не иначе по закону.

Инициативныйхарактер деятельности прокуратуры побуждает цэи реализации прокурором предоставленногоему права к ответ­ному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполнениe законных требований прокуроравлечет административную ответственность.

Рассмотримэти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно кзадачам:

а)выявления нарушений за­кона и обстоятельств, им способствующих;

б)к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению нарушенногоправа, устранению или снижению вредоносности обстоятельств, способствующихправонарушениям.

Этиполномочия соотносятся с компетенцией проку­ратур сообразно их месту в единойфедеральной централизован­ной системе органов, осуществляющих надзор заисполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

В связи с выполнением полномочий по выявлению нарушенийзакона и обстоятельств им способствующих, на основании п. 1 ст. 22 Закона опрокуратуре прокурор вправе:

-     беспрепятственновходить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельностикоторых он осуществляет.

-     знакомитьсяс материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, сконфиденциальной информацией, сведениями, составля­ющими коммерческую илислужебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности, возникаетпотребность исследова­ния обстоятельств, прямо влияющих на решение вопроса овозбуж­дении уголовного дела, применении иных мер ответственности. Генеральныйпрокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции,распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствамидля провер­ки на предмет соответствия их закону;

-     правезнакомиться с материалами проверок, осу­ществленных органами контроля,потребовать предоставления статистической информации, иных сведений,обратившись к руководителям поднадзорно­го объекта с устным и письменнымтребованием о предоставлении документов;

-     рассмот­рениеи разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, в  которых содержатся сведенияоб ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само посебе существен­но), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупныхпредприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших отэкологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительноговмешательства прокурора.

Ценнымисточником информации о состоянии законности вы­ступают средства массовойинформации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но инуждаются в специаль­ной проверке, сопоставлении с иными сведениями,характеризую­щими искажение смысла или грубое попрание закона

Закономпредоставлено прокурору право требовать от руково­дителей и других должностныхлиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок повопросам, входя­щим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также реви­зийдеятельности подконтрольных или подведомственных им орга­низаций. Закон,предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотяоба действия различаются.

Проверкаи по смыслу, и по объему выполняемой работы обыч­но проводится по частному поводу,когда не возникает необходи­мости в исследовании довольно значительного числадокументов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принятоназывать ревизией.

Ревизия хозяйственной деятельностинаходит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлеченияспециальных познаний, для собирания фактических дан­ных о допущенныхправонарушениях.

Действеннымсредством обнаружения правонарушений высту­пают проверки, проводимые прокуроромлично, и предназначены для устранения право­нарушений. Поводом к прове­дениюпроверок служат сообщения, заявления, поступившие в ор­ганы прокуратуры итребующие принятия мер прокурорского ре­агирования.

Втеории и на практике различают несколько видов прокурор­ских проверок: целевые;комплексные; сквозные; совместные.

Пообъему решаемых задач проверки делятся на целевые и ком­плексные, Целевыепроверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативногоакта, а комплексные — на всестороннее исследование одной или нескольких группвопро­сов, например исполнение законов о приватизации.

Сквозныепроверки, как правило, проводятся тогда, когда воз­никает необходимостьпроследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единой правовойсферы, одного ведомства— от федерального уровня до городов и районов. Кпроведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить це­лостноепредставление с исполнением определенной группы зако­нов, а также тогда, когдаиным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечилнадлежащее испол­нение закона (например, целевое использование средствцентрали" зеванного государственного кредита).

Совместныминазывают проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместныедействия проводятся в рамках координации деятельности правоохранительныхорганов по самостоятельным планам и при руководящем воздействии про­курора.Субъекты координации выполняют свойственные их ком­петенции задачи. Проверки сучастием специалистов — это над­зорное действие, при котором прокурор,используя предоставлен­ное законом право, привлекает специалиста для решениячисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.

Втораягруппа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на выявленныенарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устраненияспособствующих нарушениям обстоятельств. Они регламентируются в п. 2, 3 ст. 22Закона о про­куратуре РФ. Речь идет о принесении протеста на противоречащийзакону правовой акт, о возбуждении уголовного дела или производ­ства обадминистративном правонарушении.

Вслучае причинения имущественного вреда прокурор обраща­ется с иском в суд взащиту интересов государственных, коопера­тивных органов, общественныхорганизаций.

Изсредств профилактической направленности, принимаемых прокурором, сегодня можновыделить предостережение о недопустимости нарушения закона, представлениепрокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служитустранению и предупреждению нарушений закона, и заключение прокурора на проектправового акта.

Действующимзаконодательством заключение прокурора не предусмотрено, но оно имеет широкоераспространение на прак­тике. Заключение представляет собой официальновыраженную прокурором оценку проектируемого действия и связано с участиемпрокурора в правотворческой деятельности органов представи­тельной власти.

Руководствуясьинтересами законности, прокуроры часто по обращении соответствующих органовпредварительно знакомятся с проектом нормативного акта и оценивают его с точкизрения соответствия действующему законодательству, выражая свое мне­ние взаключении.

Полномочияпрокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются спомощью актов прокурорского надзора.

Протестприносится на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, егоиздавшим, и содержит требование устра­нения нарушения закона.

Прокурорили его заместитель вправе самостоятельно решить вопрос о выборе формыреагирования на противоречащий закону нормативный акт: принести протест или,как указано в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, обратиться в суд сзаявлениями о призна­нии нормативных актов недействительными[11].

Представление как акт прокурорского надзора —- это обраще­ние прокурора к органу илидолжностному лицу с требованием об уст­ранении причин и условий, способствующихправонарушающему поведению.

Постановление прокурора выносится при необходимости возбуждения произ­водства обадминистративном правонарушении или возбуждения уголовного дела.

|  Предостережение о недопустимости нарушения закона пред­ставляет собой специальнопредупредительное средство прокурор­ского надзора.

Необходимостьего применения обу­словлена самим характером деятельности прокуратуры, направ­леннойкак на пресечение нарушения закона, так и на воспитание должностных лиц играждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей,строгого следования веле­ниям законодателя.

ЗАСОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Правозащитнаяфункция органов прокуратуры — одно из зве­ньев правозащитного механизма вгосударстве, реализующегося специальными правовыми институтами.

Прокурорскийнадзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливогораспределения социальных возможнос­тей, защиты политических, экономических,культурных и иных прав гражданина и человека.

СогласноЗакона о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решениюглавной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укреплениязаконности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства.

Функциянадзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена вспециальную главу Закона (ст. 26, 27).

Принципиальноважным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека игражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающая, что «права исвободы чело­века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом тольков той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц, обеспеченияобороны страны и без­опасности государства».

Всеиные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуютбезотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Защитаправ и свобод человека и гражданина присутствует во всех без исключениянадзорных мероприятиях. Свобода личности, благоприятные материальные условия,возможности творческого самоутверждения без их материализации в законе — неболее чем фикция.

Главнымпринципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принципформального юридического равен­ства, трансформирующийся в равенство прав,равенство обязан­ностей, равенство перед законом и судом.

Обязанностьгосударства, а следовательно, его органов защи­щать права и свободы гражданинаот своеволия в обществе, вбира­ющего в себя не только образцы правомерногоповедения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, испове­дуемыеузкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставитьобщественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.

Впредмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входятконституционные права и свободы, т.е. права. относящиеся к каждому человеку игражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции.

Следуяобщепринятым принципам и нормам международного права, традиционноконституционные права делят на три группы:

личные,политические и социально-экономические. Эта классифи­кация воспроизведена и вДекларации прав и свобод человека и гражданина.

Правона жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенностьличности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права,охраняемые всеми отраслями над­зора с учетом специфики предмета каждой.Посягательства на лич­ные права граждан в виде причинения телесных повреждений,вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказу­емых деяний, и ихзащита средствами прокурорского надзора реа­лизуется чаще всего за пределамиобщенадзорной отрасли.

Политическиеправа и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации иреализуются в рамках, уста­новленных действующим законодательством.

Содержаниенадзорной деятельности в данном случае опреде­ляется следующими исходнымиположениями:

1)носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерацииявляется ее многонациональный народ;

2)народ реализует свое право участия в управлении общими делами какнепосредственно, так и через представителей.

Формойнепосредственного участия граждан в управлении слу­жат референдумы, проводимыепо различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан,населяющих соответ­ствующие территории.

Кчислу политических относится право избирать и быть избран­ным в органыгосударственной власти и местного самоуправления[12]. Оптимизации задач подемократическому переустройству способ­ствует использование гражданами Россииправа на объединения во всех сферах общественного бытия за исключениемрелигиозных и коммерческих форм[13]. Статья 31 Конституции РФ закрепила правограждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Цельнадзора — обеспечить правовыми средствами единообраз­ное исполнение законов овыборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки,проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобывовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последую­щемпризнание выборов недействительными по указанным причи­нам.

Заметноактивизировалась в последнее время деятельность об­щественных объединений. Ихвлияние ощутимо в организации Я проведении выборов, в осуществляемыхполитических и социально-экономических преобразованиях.

Свободасобраний, митингов, уличных шествий предоставляет­ся гражданам Конституцией длявыражения политической и соци­альной позиций[14].

Нормативнойосновой реализации этого политического права граждан служит Надзорныеполномочия прокурора сводятся к тому, чтобы граж­данами и органамиисполнительной власти соблюдался уведоми­тельный порядок их организации, недопускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересамобщества и государства, не вводилось дополнительных ограничений приосуществлении политического волеизъявления.

Социально-экономическиеправа человека и гражданина каса­ются важнейших сторон жизни общества ииндивида.

Провозглашеннуюв ст. 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную насоздание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека,пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стремлениеприблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новоекачество жизни.

В этих целяхнедопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенныхКонституцией принципов.

Защитасоциально-экономических прав основана на конститу­ционном нормировании основныхправ. В законодательстве за­креплен такой режим экономической деятельностикоторый по­зволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституционнопризнанными правами, среди которых право на свободное использование своихспособностей и имущества для занятия лю­быми незапрещенными видами деятельностии корреспондирую­щая им обязанность органов государственной регистрации не чи­нитьпрепятствий в становлении предпринимательства.

Группуконституционных прав и свобод образуют право свобод­но избирать роддеятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конститу­ции); право частнойсобственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст.35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей(ст. 30); по­ощрение со стороны государства свободной конкуренции и огра­ничениемонополистической деятельности (ст. 34).

Государствогарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственныепенсии, обеспечивает общедо­ступность и бесплатность дошкольного, основногообщего и сред­него профессионального образования. Осуществляется государст­веннаяподдержка семьи,' материнства, отцовства и детства, инва­лидов, пенсионеров ипожилых граждан, развитие системы соци­альных служб (ст. 38—44). Ксоциально-экономическим правам от­носятся также право на охрану здоровья, правона благоприятную окружающую среду (ст. 42).

Задачамохраны социально-экономических прав граждан долж­но отводиться приоритетноезначение в надзорной деятельности.

Генеральныйпрокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов прежде всегобольших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферыобщественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионноеобеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.

ПРОКУРОРСКИЙНАДЗОР

ЗАИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Прокурорскийнадзор за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, — новое на­правление в работе органов прокуратуры. Только послетого, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскнойдеятельности в Российской Федерации»[15], появилась необходимая правовая основа дляпрокурорского надзора в этой сфере деятель­ности государственныхправоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон опрокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направленийпрокурор­ского надзора стал надзор за исполнением законов органами, осу­ществляющимиоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Такимобразом, надзор в сфере опера­тивно-розыскной деятельности юридическипредставляет собой часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе стем надзор за исполнением законов органами, ведущими оператив­но-розыскнуюдеятельность, имеет свою специфику в части объек­тов, предмета, полномочий иорганизации.

Осуществлениенадзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД)предполагает прежде всего знание прокурорами ее содержания и нормативнойосновы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995г.[16] (далее: Закон об ОРД)определяет ее как вид де­ятельности, осуществляемой гласно и негласнооперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на то

законом в пределахих компетенции посредством проведения опе­ративно-розыскных мероприятий в целяхзащиты жизни, здоро­вья, прав и свобод человека и гражданина, собственности,обес­печения безопасности общества и государства от преступных по­сягательств.

Задачамиоперативно-розыскной деятельности являются: выяв­ление, предупреждение,пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, ихподготавливающих, со­вершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скры­вающихсяот органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, атакже розыска без вести пропавших; до­бывание информации о событиях илидействиях, создающих угро­зу государственной, военной, экономической илиэкологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оператив­но-розыскнойдеятельности»).

Органы,осуществляющие оперативно-розыскную деятель­ность, в пределах своих полномочийвправе также собирать дан­ные, необходимые для принятия следующих решений:

•о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну;

•о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющихповышенную опасность для жизни и здоро­вья людей, а также для окружающей среды;

•о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске кматериалам, полученным в результате ее осу­ществления;

•об установлении или поддержании с лицом отношений со­трудничества присодействии, подготовке и проведении опе­ративно-розыскных мероприятий;

•по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществля­ющихоперативно-розыскную деятельность;

•о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Руководствуясьэтими указаниями закона, прокурор, осущест­вляющий надзор в сфереоперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы она не выходилаза свои пределы. Не менее важно учитывать и указания закона о том, какиегосударст­венные органы наделены правом на оперативно-розыскную дея­тельность.К таким органам относятся: органы внутренних дел; ор­ганы федеральной службыбезопасности; Федеральные органы на­логовой полиции; органы федеральнойпограничной службы РФ; таможенные органы РФ; органы уголовно-исполнительнойсистемы Министерства юстиции РФ.

Наиболееширокая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на оперативныеподразделения органов внутренних дел. Эти подразделения имеются в структуремилиции. Для мили­ции оперативно-розыскная деятельность — одна из основных функций.Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР «Омилиции» (п. 16 ст. 11). Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные мерыпринимаются для решения таких задач криминальной милиции, как предупрежде­ние,пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательнопроизводство предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органовдознания, следствия и суда; уклоня­ющихся от исполнения уголовного наказания;без вести пропав­ших граждан.

Оперативно-розыскнаядеятельность в исправительных учреж­дениях уголовно-исполнительной системыМинистерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осуж­денных,персонала исправительных учреждений и иных лиц: выяв­ления, предупреждения ипресечения готовящихся и совершаемых в этих учреждениях преступлений инарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска в установленномпорядке °сужденных, уклонившихся от отбывания наказания, совершив­ших побег;содействия в выявлении и раскрытии преступлений, ^вершенных осужденными доприбытия в исправительное учреж­дение.

ОрганыФедеральной службы безопасности (ФСБ) осуществляют оперативно-розыскныемероприятия: по выявлению, предуп­реждению, пресечению и раскрытию шпионажа,террористичес­кой деятельности, организованной преступности, коррупции, не­законногооборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений,дознание и предварительное следствие по вторым отнесено законом к их ведению, атакже по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельностинезаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдель­ных лиц иобщественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменениеконституционного строя Российской федерации[17].

Компетенцияоперативных подразделений Федеральной служ­бы налоговой полиции определяется сучетом требований ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции, изкоторого следует, что оперативно-розыскная деятельность федераль­ных органовналоговой полиции ограничивается решением задач, связанных с раскрытиемналоговых преступлений[18].

Оперативно-розыскнаядеятельность таможенных органов в со­ответствии со ст. 224 Таможенного кодексаРФ проводится в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершив­шихпреступления, производство дознания по которым отнесено к компетенции указанныхорганов. Это дела о контрабанде, о нару­шении таможенного законодательстваРоссии, об уклонении от уп­латы таможенных платежей, дела о незаконном экспортетоваров, научно-технической информации и услуг, используемых при созданиивооружения и военной техники, оружия массового уничтожения.

Всеостальные государственные органы, уполномоченные зако­ном на ведениеоперативно-розыскной деятельности, могут осуществлять ее только для решения техзадач, которые поставлены перед ними соответствующими законами и другимиправовыми актами.

Содержаниеоперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия.Их исчерпывающий пере­чень дан в ст. 6 Закона об ОРД. Одна из задачпрокурорского над­зора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведенияоперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных зако­ном, и в слежении затем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своейкомпетенции.

Задачипрокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связаны сего предметом.

Пред­метомпрокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,порядка выполнения оперативно-розыск­ных мероприятий, установленного законами инормативными ак­тами, принятыми в развитие этих законов, а также законность ре­шений,принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность[19].

Оперативно-розыскнаядеятельность не должна нарушать кон­ституционные права и свободы человека игражданина. Исключе­ние составляют случаи, оговоренные в Конституции РФ. Так,про­возглашая право каждого на тайну переписки, телефонных перего­воров,почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Кон­ституции РФпредусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения.Проведение оперативно-розыск­ных мероприятий, затрагивающих конституционныеправа граж­дан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением нетолько норм Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», но также ч. 2 ст. 23Конституции РФ.

Припроведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, каксоблюдаются другие права и свободы человека и гражданина, провозгла­шающееправо на частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имуществаиначе как по решению суда

Наибольшийобъем в работе прокурора по надзору за исполне­нием законов органами,осуществляющими ОРД, занимает провер­ка соблюдения установленного порядкаприведения оперативно-розыскных мероприятий.

Правовойпорядок проведения оперативно-розыскных меро­приятий определяется общими испециальными правилами, свой­ственными только конкретным видам этихмероприятий. Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприя­тийявляются наличие для этого оснований, предусмотренных за­коном, и возможностьприменения технических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровьюлюдей и не причиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Федеральногозакона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

Коснованиям проведения оперативно-розыскных мероприя­тий закон относит:

— наличие возбужденного уголовного дела;

— ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность,сведения:

а)о признаках подготавливаемого, совершаемого или совер­шенного противоправногодеяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших,если нет достаточ­ное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

б)о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной,экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

в)о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся отуголовного наказания;

г)о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

-     порученияследователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда поуголовным делам, находящихся в их производстве;

-     запросыдругих органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

-     постановлениео применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемыхуполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренномзаконодательством РФ;

-     запросымеждународных правоохранительных организаций и правоохранительных органовиностранных государств в соответствии с международными договорами РФ.

Помимо выяснения вопроса о том, имелось ли какое-либоиз перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия,прокурор обращает внимание на соблюдение порядка, который определен для негозаконом.

Прокурорне в праве давать оценку тому, как организовано то или иноеоперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики егопроведения, достаточности задействовавшихся сил и средств. Однако прокурор недолжен оставлять без внимания факты явной противозаконной тактики проведенияоперативно-розыскного мероприятия, например использование для организациизасады или наблюдения квартиры без согласия на то ее владельца.

Помимоперечисленного выше, в предмет прокурорского надзора входит законность решений,принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет оюридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления ипорождают правовые последствия (возникнове­ние, изменение и прекращениеоперативно-розыскных правоотно­шений).

АнализФедерального закона «Об оперативно-розыскной дея­тельности» позволяет сделатьвывод, что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений:

о заведении ипрекращении дела оперативного учета (ст. 10);

опроведении и прекращении конкретных оперативно-розыск­ных мероприятий (ст. 8,9, 15);

опредставлении результатов оперативно-розыскных меро­приятий органу дознания,следователю или в суд (ст. 11);

обуничтожении материалов, отражающих результаты опера­тивно-розыскныхмероприятий; проведенных на основании судеб­ного решения (ст. 5);

орассекречивании сведений об использованных или использу­емых при проведенииоперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планахи результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных ворганизованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов,осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальнойоснове, а также об организации и тактике про­ведения оперативно-розыскныхмероприятий (ст. 12).

Прокурорскийнадзор не распространяется на законность ре­шения судьи, содержащееся впостановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющегооперативно-розыскную де­ятельность, о контроле почтово-телеграфнойкорреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации стехнических каналов связи, об обследовании жилища.

При осуществлении надзора за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность прокурор можетиспользовать ряд полномочий, определенных Фе­деральным законом «О прокуратуреРоссийской Федерации» и другими законами. В приказе Генерального прокурора РФ №48 (1996) говорится, что прокуроры, уполномоченные на осуществле­ние надзора заисполнением законов органами, осуществляющими ОРД, вправе:

а)знакомиться с документами, содержащими сведения об осно­ваниях, порядке ирешениях оперативно-розыскных мероприятий;

б)давать письменные указания об осуществлении по уголовным деламоперативно-розыскных мероприятий, о расширении их ком­плекса либо требовать ихпрекращения;

в)отменять необоснованные постановления органа дознания (следователя) овозбуждении уголовного дела, вынесенные в соот­ветствии с п. 6 ч. 1 ст. 108 УПКРСФСР на основании оперативно-розыскных материалов;

г)направлять в суд жалобы, проверка которых относится к ис­ключительнойкомпетенции судей;

д)требовать письменные объяснения от должностных лиц, осу­ществляющихоперативно-розыскную деятельность и допустив­ших нарушения закона припроведении оперативно-розыскных мероприятий;

е)опротестовать противоречащие закону приказы и указания руководителей органов,осуществляющих оперативно-розыскную Деятельность;

ж)вносить представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицамиэтих органов и требовать от руково­дителей отстранения их от дальнейшеговедения оперативных раз­работок.

Приобнаружении признаков преступления проверку прово­дить в соответствии стребованиями ст. 109 УПК.

Основныеусилия прокуроров в сфере надзора за исполнением законов органами,осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, должны направляться нараскрываемость преступлений и розыск скрывшихся обвиняемых. Это главные задачи,стоящие перед органами внутренних дел, Федеральной службой безопас­ности иналоговой полицией.

Приосуществлении надзора за оперативно-розыскной деятель­ностью по делам,приостановленным производством в связи с не­известностью местопребыванияобвиняемого, прокурор проверя­ет: было ли заведено розыскное дело; объявлен лирозыск; разосла­ны ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведениякаких-либо оперативно-розыскных мероприятий, направленных на получениеинформации о местопребывании скрывшегося обви­няемого.

Прокурорскаяпроверка соблюдения законности при осуществлении оперативно-розыскнойдеятельности всем оперативным подразделением проводится в случаях полученияданных о распросраненности нарушений закона при производствеоперативно-розыскных мероприятий или непринятии их по многим делам о тяжких иособо тяжких преступлениях, оставшихся нераскрытыми. Эти данные могут появитьсяв результате проверки материалов конкретных дел оперативного учета; анализастатистических пока­зателей, отражающих работу уголовного розыска,подразделений борьбы с экономическими преступлениями, налоговой полиции;изучения уголовных дел.

Актамипрокурорского надзора за исполнением законов органа­ми, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность, явля­ются:

-     письменныеуказания о проведении оперативно-розыскных ме­роприятий;

-     письменноетребование об отмене незаконного постановления, принятого при проведенииоперативно-розыскной деятельности;

-     представлениеоб устранении выявленных нарушений закона;

-     протест,принесенный в связи с признанием противоречащим закону нормативного акта,изданного в сфере оперативно-розыск­ной деятельности;

- возбуждение уголовного дела в отношении должностных лиц органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность или сотрудничающих с ними на конфиденциальнойоснове, при обнаружении признаков совершения ими преступления в процес­сепроведения оперативно-розыскных мероприятий.

ПРОКУРОРСКИЙНАДЗОР

ЗАИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕСЛЕДСТВИЕ

Надзорза исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия занимаетведущее место в системе надзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечениезакон­ности в сфере борьбы с преступностью. При всей важности опера­тивно-розыскныхмер в обнаружении и раскрытии преступлений, они играют вспомогательную роль врешении этих задач. Основ­ная — принадлежит органам предварительногорасследования, ко­торые ежегодно рассматривают и разрешают миллионы заявле­нийи сообщений о преступлениях, направляют в суды сотни тысяч уголовных дел собвинительными заключениями, создавая необхо­димые условия для судебногоразбирательства и осуждения пре­ступников.

Российскоеуголовно-процессуальное законодательство деталь­но регламентирует деятельностьорганов дознания и предваритель­ного следствия, сводя к минимуму возможность ихсобственного усмотрения, чреватого произволом и нарушением прав участников уголовного процесса. Успешноерасследование преступлений предполагает использование органами предварительногорассле­дования мер уголовно-процессуального принуждения (задержания; заключенияпод стражу в качестве меры пересечения; привод лиц, не желающих являться для участияв следственных действиях; отстранение обвиняемого от должности и ограниченияразличных конституционных прав граждан, вовлекающихся в сферу предва­рительногорасследования). Предупреждение, пресечение и устра­нение любых нарушенийзакона, совершенных органами дознания и предварительного следствия, — задачипрокурорского надзора. Сущность его состоит в действиях, призванных обеспечитьстрожайшее соблюдение органами предварительного расследования требованийзакона, начиная с момента поступления к ним заявле­ний (сообщений) опреступлениях и до окончания дознания и пред­варительного следствия ссоставлением обвинительного заключе­ния или постановления о прекращенииуголовного дела либо о на­правлении дела в суд для применения принудительныхмер меди­цинского характера к душевнобольным гражданам, совершившим общественноопасные деяния.

Сущностьпрокурорского надзора характеризуется также его предметом, которым в наиболееобобщенном виде можно считать исполнение законов органами дознания ипредварительного след­ствия. В ст. 29 Закона о прокуратуре Российской федерациикон­кретизируется предмет надзора за исполнением законов органами,осуществляющими дознание и предварительное следствие, в кото­рый входятсоблюдение прав и свобод человека и гражданина; ус­тановленного порядкаразрешения заявлений и сообщений о со­вершенных и готовящихся преступлениях;порядка проведения расследования; законности решений, принимаемых указаннымиорганами.

Значениепредмета данного направления прокурорского надзо­ра определяется тем, чтодеятельность органов дознания и предва­рительного следствия затрагивает многиеиз конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также другиепредусмот­ренные уголовно-процессуальным законом права и интересы лиц,вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности. Ни одно другоенаправление прокурорского надзора не включает в себя необходимость проверкизаконности и обоснованности столь большого числа действий и решенийподнадзорных органов.

Указаниезакона о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими дознание,следует понимать как указание, кото­рое распространяется на любую ихпроцессуальную деятельность.

Дознаниеявляется основным, но не единственным видом дея­тельности органов дознания. Впредмет прокурорского надзора входят исполнение законов органами дознания прирегистрации, рассмотрении и разрешении заявлений (сообщений) о преступле­ниях,при досудебной подготовке материалов в протокольной форме, при выполнениипоручений следователей о производстве следственных и розыскных действий иуказаний об оказании им содействия при производстве отдельных следственныхдействий.

Особенностьпрокурорского надзора в уголовно-процессуальной сфере состоит в том, что онкасается законности действий и Решений конкретных субъектов уголовногопроцесса, а ими могут быть не только органы дознания, но и лица, осуществляющиедо­знание, и начальники органов дознания[20].

Всферу рассматриваемого направления прокурорского надзо­ра входит деятельностьлюбых органов дознания, независимо от их ведомственной принадлежности (милиции,уголовно-исполнительной системы, ФСБ, ФСНП и т.д.).

Равнымобразом прокурорский надзор распространяется на все следственные органы в лицеследователей прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ и ФСНП. Поскольку правовести предвари­тельное следствие предоставлено законом не только следователям,но и прокурорам (их заместителям, помощникам), начальникам следственныхподразделений (их заместителям) органов внутрен­них дел, ФСБ и ФСНП, тозаконность действий и решений этих лиц по уголовным делам также входит впредмет прокурорского надзо­ра, определенного ст. 32 Закона о прокуратуре.Данное направле­ние прокурорского надзора включат в себя и соблюдение требова­нийзаконов начальниками следственных подразделений указан­ных выше органов приосуществлении ими процессуального кон­троля за деятельностью подчиненныхследователей.

Задачипрокурорского надзора в сфере деятельности органов дознания и предварительногоследствия носят двоякий характер и равнозначны по своему значению. Первая,четко сформулирован­ная в ст. 25 УПК, состоит в своевременном принятиипредусмотрен­ных законом мер к устранению всяких нарушений закона, от кого быони ни исходили. Вторая задача заключается в принятии мер, направленных навыполнение органами дознания и предваритель­ного следствия требований закона(ст. 2 УПК) о быстром и полном раскрытии преступлений, об изобличении виновных,о создании условий для справедливого наказания каждого лица, совершивше­гопреступление.

Полномочияпрокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания ипредварительного следствия определены уголовно-процессуальнымзаконодательством, и состоят из его процессуальных прав и обязанностей. Этасвязь в рамках понятия «полномочия» объясня­ется тем, что права прокурора приналичии оснований для их реализации становятся его обязанностями. Так,обнаружив незаконное задержание гражданина органом расследования, прокурор нетолько вправе, но и обязан освободить его из-под стражи.

Используяполномочия, прокурор устраняет выявленные им на­рушения закона в деятельностиуказанных органов, предупрежда­ет возможность таких нарушений, следит засостоянием дознания или следствия по конкретным уголовным делам, обеспечиваясвое­временность, полноту и объективность расследования.

Основнымсредством устранения допущенных органом дозна­ния (лицом, производящимдознание) или следователем наруше­ний закона является отмена прокурором ихнезаконных и необо­снованных постановлений (п. 2 ч. 1 ст. 211 УПК).

Каждоепостановление содержит то или иное процессуальное решение следователя, органадознания или лица, производящего дознание. Отмена постановления прокуроромозначает признание принятого решения незаконным и, как правило, необоснованным.Любое необоснованное постановление — незаконно, поскольку оно вынесено приотсутствии соответствующего основания, преду­смотренного законом.

Прокурорупредоставлено право самому возбуждать уголовное дело, отказывать в еговозбуждении и приостанавливать по нему производство, если следователи илиорганы дознания, при наличии предусмотренных законом оснований, сами покаким-либо причи­нам этого не сделали.

Вцелях устранения допущенных нарушений закона прокурор вправе давать письменныеуказания о расследовании преступле­ний (в случаях, когда следователь или лицо,производящее дозна­ние, возбудив уголовное дело либо получив его в своепроизводст­во, не приступает по каким-либо причинам к расследованию); обизбрании, изменении или отмене меры пресечения, о правильной квалификациипреступления (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК).

Письменныеуказания прокурора о производстве отдельных следственных действий и розыскелиц, совершивших преступле­ния, направлены главным образом на обеспечениеполноты, все­сторонности, объективности и своевременности расследования (п. 3ч. 1 ст. 211 УПК).

В этих же целяхпрокурор обладает правом:

а)участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и внеобходимых случаях лично производить отдельные следственные действия илирасследование в полном объеме по лю­бому делу (п. 5 ч. 1 ст. 211 УПК);

б)продлевать срок расследования и срок содержания под стра­жей в качестве мерыпресечения в случаях и порядке, установлен­ных законом (п. 7 ч. 1 ст. 211 УПК);

в)возвращать уголовные дела органам дознания и предвари­тельного следствия со своимиуказаниями о производстве дополни­тельного расследования (п. 8 ч. 1 ст. 211УПК);

г)изымать от органов дознания и передавать следователю любое дело, передавать егоот одного органа предварительного расследо­вания другому в целях обеспечениянаиболее полного и объектив­ного расследования (п. 9 ч. 1 ст. 211 УПК);

д)отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведениядознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона прирасследовании дела (п. 10 ч. 1 ст. 211 УПК).

Вцелях обеспечения быстроты и полноты расследования уго­ловного дела,находящегося в производстве самого прокурора или следователя прокуратуры,прокурор в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 211 УПК вправе поручать органамдознания исполнение постановле­ний о задержании подозреваемых, об обыске,выемке и производ­стве других следственных действий, о приводе, заключении подстражу, розыске лиц, совершивших преступления, а также давать указания опринятии необходимых мер для раскрытия преступле­ний и обнаружения лиц, ихсовершивших.

Вцелях предупреждения нарушений закона прокурор наделен правом санкционироватьряд решений либо действий следователя и органа дознания, а также даватьсогласие на прекращение уголов­ного дела в связи с освобождением от уголовнойответственности.

Санкцияпрокурора представляет собой разрешение на приме­нение некоторых мерпроцессуального принуждения и производство ряда следственных действийпринудительного характера наибольшей степени затрагивающих конституционныеправа че­ловека и гражданина.

Прокурорупринадлежит также право давать согласие на пере­дачу дела в суд для примененияпринудительных мер медицин­ского характера (ст. 406 УПК), утверждатьобвинительное заклю­чение.

     Правовыми актамипрокурорского надзора в стадиях возбужде­ния уголовного дела и предварительногорасследования являются:

постановление,письменное требование, письменное указание, санкция (отказ в даче санкции),письменное согласие на проведе­ние конкретных действий или принятие решений(отказ в этом), представление.

Всеэти акты прокурорского реагирования различаются по форме и содержанию.

Толькопостановление прокурора имеет достаточно четкую процессуальную форму, асодержание определяется предметом надзора. Постановление состоит из вводной,описательной и резо­лютивной частей. Во вводной части указывается место и времясоставления; должность, классный чин (воинское звание) прокуро­ра. Вописательной части указывается, какие материалы или уго­ловное дело (его номери другие данные) проверены и в связи с чем;

характер нарушенийзакона; каким должностным лицом оно допу­щено. В резолютивной частиформулируется решение прокурора.

Постановленияпринимаются в стадии возбуждения уголовного дела, в стадии предварительногорасследования и нередко после того, как уголовное дело прекращено.

Встадии возбуждения уголовного дела основными актами про­курорского надзораявляются: постановление об отмене постанов­ления об отказе в возбужденииуголовного дела; постановление об отмене постановления о возбуждении уголовногодела. Указания на эти акты прокурорского реагирования на выявленные наруше­ниязакона органами дознания и предварительного следствия (сле­дователями) вначальной стадии уголовного процесса содержатся в ст. 116 УПК. В соответствии снормами этой статьи прокурор в случае необоснованности отказа в возбужденииуголовного дела отменяет своим постановлением постановление органа дознания илиследователя и возбуждает уголовное дело. Постановление про­курора об отменепостановления о возбуждении уголовного дела выносится при условии, что по немуне произведено ни одного следственного действия. При наличии такогопостановления про­курора уголовное дело считается не имевшим места иисключается из регистрации, утрачивая свой номер.

В стадиипредварительного расследования постановления про­курора могут отменять любыенезаконные постановления следова­телей, лиц, производящих дознание, начальниковорганов дозна­ния о привлечении в качестве обвиняемого, о применении, измене­ниимеры пресечения, приостановлении и прекращении уголовно­го дела и др.

Письменные указания носят произвольную форму, но в каж­дом из них приводится адресат;содержание того, что прокурор предписывает сделать по делу (провести те илииные следственные или розыскные действия, проверить конкретную версию, предъ­явитьобвинение, переквалифицировать действия, инкриминируе­мые обвиняемому, и т.д.).

Письменные требования содержат наименование документов, материалов уголовного дела, которыезапрашивает прокурор для изучения.

Представление прокурора выносится им по конкретным случа­ям нарушения законаследователем (лицом, производящим дозна­ние) или по результатам специальнойпроверки материалов, по ко­торым было необоснованно отказано в возбужденииуголовного дела, за определенный период времени; обнаружения многочис­ленныхслучаев укрытия от учета заявлений (сообщений) о пре­ступлениях, необоснованнопрекращенных или приостановленных дел. В представлениях не только предлагаютсямеры по устранению выявленных нарушений закона, но и может одновременно ставить­сявопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответствен­ности. О принятыхмерах прокурор предлагает уведомить его в установленный законом срок.

Своеобразнымиактами прокурорского надзора на стадии пред­варительного расследования являетсядача санкции (на арест, от­странение от должности и др.) или отказ всанкционировании. Дача и отказ в даче санкции осуществляются соответствующейрезолю­цией прокурора. Приказ Генерального прокурора РФ № 31 (1997)предписывает прокурорам мотивировать отказ в даче санкции на постановленииследователя или в отдельном документе, поскольку это решение может бытьпроверено вышестоящим прокурором.

Согласиепрокурора (на прекращение уголовного дела по нере­абилитирующим основаниям, напродление срока дознания или предварительного следствия и т.д.) также дается ввиде резолюции на постановлении органа расследования. Отказ в даче согласия дол­женбыть мотивирован и изложен в письменном виде.

Утверждениепрокурором обвинительного заключения являет­ся особым актом надзора и облекаетсяв форму резолюции.

ЗАИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИИ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯИ НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТСОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ

Сущностьданного направления прокурорского надзора со­стоит в слежении за законностьюдеятельности администра­ций пенитенциарных и других учреждений-' и органов, свя­заннойс исполнением наказаний или назначенных судом мер принудительного характера, атакже администраций мест содер­жания задержанных и заключенных под стражу поисполнению соответствующих решений органов уголовного судопроизвод­ства.

Кподнадзорным прокурорам органам и учреждениям, осу­ществляющим указанныефункции, относятся:

1)исправительные учреждения уголовно-исполнительной сис­темы Министерства юстицииРФ (исправительные и воспитатель­ные колонии, тюрьмы, лечебные исправительныеучреждения, ис­правительные центры и арестные дома);

2)уголовно-исполнительные инспекции органов внутренних дел;

3)дисциплинарные воинские части и гауптвахты воинских гар­низонов.

Значениеи задачи этой отрасли прокурорского надзора опреде­ляются предметом,сформулированным в ст. 32 Закона о прокура­туре РФ. В предмет надзора входят:

— законность нахождения лиц в местах содержания задержан­ных, предварительногозаключения, исправительных и иных орга­нах и учреждениях, исполняющих наказанияи меры принудитель­ного характера, назначаемые судом;

— соблюдение установленных законодательством Российской Фе­дерации прав и обязанностейзадержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерампринудительного характера, порядка и условий их содержания;

— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Приведенноезаконодательное определение предмета проку­рорского надзора подчеркиваетособенности задач указанного на­правления деятельности прокуратуры. Прокуроры,прежде всего, должны проверять законность пребывания граждан в местах со­держанияпод стражей и других учреждениях, в которых они нахо­дятся вопреки их воле, впринудительном порядке.

Важнойсоставляющей частью предмета прокурорского надзо­ра является соблюдениеустановленных федеральным законода­тельством прав и обязанностей задержанных изаключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительногохарактера. Каждая категория названных лиц обладает определен­ным кругом прав идолжна выполнять возложенные на них законом обязанности, связанные спребыванием в соответствующем уч­реждении.

Значениепрокурорского надзора за исполнением законов ад­министрациями вышеназванныхорганов и учреждений определяется, прежде всего, тем, что в них (т.е. органах иучреждениях! находятся граждане, изолированные от общества, чья личная не­прикосновенностьи другие права подвергнуты определенным ог­раничениям. Возможности этих гражданв отстаивании своих прав и законных интересов намного меньше по сравнению свозмож­ностями находящихся на свободе. А возможности нарушений прав этихграждан со стороны администрации органов и учреждений напротив, намного больше,чем лиц, находящихся на свободе.

Впредмет прокурорского надзора входит соблюдение обязан­ностей осужденных,содержащихся под стражей, подозреваемых и обвиняемых и других лиц, т.е.прокуроры должны следить за тем, обеспечивает ли администрация учрежденийвыполнение содер­жащимися в них лицами своих обязанностей.

Структурнымэлементом предмета прокурорского надзора, оп­ределенного ст. 32 Закона опрокуратуре РФ, является соблюдение порядка и условий содержания задержанных,заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительногохарактера.

     Сложность задач, которыенеобходимо решать при осуществле­нии надзора за исполнением законовадминистрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, обусловиланаделение про­куроров обширными полномочиями, носящими властно-распоря­дительныйхарактер. Их перечень содержится в ст. 33 Закона о прокуратуре РФ. Одни из этихполномочий позволяют прокурорам выявлять нарушения законов, их причины. К такимполномочиям относятся:

правопосещать поднадзорные учреждения и органы;

опрашиватьзадержанных, заключенных под стражу, осужден­ных лиц и лиц, подвергнутых мерампринудительного характера;

знакомитьсяс документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу,осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, а также соперативными мате­риалами;

проверятьсоответствие законодательству РФ приказов, распо­ряжений, постановленийадминистрации поднадзорных органов и учреждений;

требоватьобъяснений от должностных лиц.

Кполномочиям прокурора по устранению выявленных наруше­ний законов ипредупреждению возможности их совершения в Дальнейшей деятельностиадминистрации поднадзорных органов и Учреждений относятся следующие:

немедленноеосвобождение своим постановлением каждого со­держащегося без законных основанийв учреждениях, исполняю­щих наказания и меры принудительного характера, либо внарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению подстражу или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение[21];

требованиеот администрации создания условий, обеспечивающих соблюдение прав задержанных,заключенных под стражу, °сужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительногохарак­тера; 

внесениепротестов и представлении;

отменадисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных подстражу, осужденных; немедлен­ное освобождение их своим постановлением изштрафного изоля­тора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дис­циплинарногоизолятора;

возбуждениеуголовного дела или производства об администра­тивном правонарушении.

Постановленияи требования прокурора относительно исполне­ния установленных законом порядка иусловий содержания задер­жанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц,подвергну­тых мерам принудительного характера либо помещенных всудебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному испол­нениюадминистрацией, а также органами, исполняющими приго­воры судов в отношениилиц, осужденных к наказанию, не связан­ному с лишением свободы.

Актамипрокурорского надзора в сфере надзора за исполнени­ем законов администрациямиорганов и учреждений, исполняю­щих наказание и назначаемые судом мерыпринудительного харак­тера, администрациями мест содержания задержанных и заклю­ченныхпод стражу являются:

1)письменные требования (относительно создания условии, обеспечивающих права лиц,возможность выполнения ими свой обязанностей, устранения выявленных нарушенийзакона и др.);

2)постановления (об освобождении из-под стражи, об отмене дисциплинарноговзыскания, об освобождении из штрафного изолятора и др.);

3)протесты и представления, которые должны отвечать общим требованиям,установленным законом для этих средств прокурор­ского реагирования.