Реферат: Государственная служба в США
План работы:
1. Развитиегосударственной службы в США;
2. Государственнаяслужба с цифрах;
3. «Системазаслуг»;
4. Руководствогосударственной службой;
5. Структурагосударственной службы;
6. Поступлениена государственную службу;
7. Статусгосударственного служащего;
8. Мерыпоощрения;
9. Обязанностигосударственных служащих;
10. Изменениедолжности и освобождение от должности государственного служащего.
1. Развитие институтагосударственной службы в США
«Характерной особенностью развития государственной службы США являетсято, что она начала складываться не на основе законодательства, а наполитическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политическойистории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался впериод, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, немогли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов,ни массе американского населения, требующей последовательного проведения вжизнь завоеваний буржуазно-демократической революции»1.
После войны за независимость США нужен был полновластный главагосударства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппаратавыполнить волю правящего класса. «… Энергия (главы) исполнительной власти, — писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, — является основнойхарактерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Этитребования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой верхушкой вконституции 1787 года, которая определила положение президента как главыисполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права попротиводействию тем мероприятиям, которые может в противовес интересамправящего класса попытаться провести конгресс как высший представительныйорган.
Создатели конституции вообще умолчали об основах построениягосударственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепивположение президента как главы исполнительного федерального аппарата,конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначатьпослов и иных полномочных представителей и консулов… а также всех другихдолжностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать всевакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2Конст. США).
Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона,определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральныхучреждений, замещения должно прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждоеминистерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми наоснове так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данноеведомство).
Развитию государственной службы США на основе политического обычая вомногом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, чтоконституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах,организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппаратештатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местногосамоуправления.
«Особое влияние на организацию служебной деятельности личного составафедеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первыхпрезидентов США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможностьстроить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, атакже без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственнуюслужбу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течениепервых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболееважные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество»первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы вштатах и местных органах власти.
Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил, прежде всего,из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организациигосударственного управления, существовавшей в колониальный период. Методыдеятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников нагосударственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставалисьанглийскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организациигосударственного управления, ни классовая направленность его деятельности»1.
При отборе кандидатов на административные должности президентруководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и кастовымипризнаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окруженияпрезидента.
«При отборе руководящего состава федеральным учреждений первымпрезидентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и сжеланиями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов иплантаторов. Ставя на высшую дарственную должность доверенных людей того илииного влиятельного лица, президенты США получали возможность политическогоманеврирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективноеорудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей.Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшиегосударственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высшихчиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своихставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в своюочередь заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеютустроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» вцентральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта формазаполнения государственных должностей стала носить в американской практикенаименование «системы патронажа». Она получила повсеместноераспространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры идругие выборные должностные лица»1.
Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса прикомплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. Всенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатурна эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторскойвежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийнуюпринадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в томслучае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие«правила» привели к тому, что сенатор — сторонник победившей партии — считалвсе важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, вчем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости»сохраняют свою силу до настоящего времени.
Данный метод назначения на должности привел к тому, что в рукахпрезидента сосредоточился большой контроль над государственной службой. Лишьизменения в экономической и социально-политической жизни американского обществав 20-х и З0-х годах 19 века привели к системе назначения на государственныедолжности только за политические услуги.
«Усиление промышленного и финансового капитала, начавшаяся промышленнаяреволюция способствовали быстрому росту средней и мелкой буржуазии. Новые слоисобственников требовали демократизации политического режима, в том числеувеличения доли своего участия в управлении государством. Правящая верхушкабыла вынуждена пойти на уступки и санкционировать введение всеобщегоизбирательного права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать своипозиции в деле государственного руководства. Господствующий класс изменил лишьметоды своего контроля над государственным аппаратом, используя для этой целиполитические партии»1.
Возросшее число избирателей и всеобщее избирательное право требовалиперестройки партийной деятельности. На смену собраниям партийных фракцийконгресса (так называемым «кокусам»), которые ранее были главным центромопределения политической линии данной партии, пришли более представительныеинституты — партийные съезды. Местные партийные боссы, контролируя выдвижениекандидатов на съезды, заметно усилили свое влияние на развитиесоциально-политической жизни страны.
В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегиейсравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристикеДжозефсона, «действовали сообща… для защиты своих собственнических интересов,имея благодаря собственности свободное время для этого», становится болеедоступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателейнеуклонно росла и численность государственных служащих.
Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработкакоторого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американскогоадминистративного права. Этот акт присваивал каждому органу в системеисполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частныхлиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование«административное учреждение» (адепсу).
После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжалрасширяться. «В связи с колоссальным ростом в годы войны военной машины в 1947г. военный департамент был преобразован в департамент армии (или сухопутныхсил) и созданы новые департаменты: военно-воздушных сил и обороны. В связи срасширением масштабов вмешательства государства в социальные отношения в 1953г. был создан департамент здравоохранения, просвещения и социальногоблагосостояния, а в 1965 г.- департамент жилищного строительства и городскогоразвития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент — транспорта. В те же годыпоявился и ряд новых независимых агентств: Администрация по делам мелкогобизнеса, Информационное агентство, Комиссия по урегулированию претензий киностранным государствам, Управление федеральных банков жилищного кредита,Комиссия по гражданским правам и др»2.
Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне,вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительныхдепартаментов. Это было связано в значительной степени с серьезнымиэкономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 — начале70-х годов.
В 1974 — 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качественезависимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрацияэнергических исследований и развития (в связи с обострением энергетическогокризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральнаякомиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.
В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенныегоды — главным образом на штатном и местном уровнях — в огромных масштабахувеличилось число государственных служащих.
2. Государственная служба в цифрах
Год Число служащих, тыс. Отношение числа служащих к общему числу занятых, % 1900 1110 4,1 1910 1736 4,9 1920 2529 6,3 1930 3310 7,3 1950 6402 14,2 1960 8808 16,25 1965 10589 17,4 1970 13028 18,4 1975 14973 19,5 1980 15746 17,4 1990 19573 17,1Большой объем функций государства в экономической,социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, ихпостоянное усложнение и диверсификация являются основой расширениягосударственного аппарата и собственно государственного сектора в США, чтосоответственно выражается в абсолютном и относительном увеличении численностигосударственных работников.
«Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегдадовольно точно отражал историческое развитие США. В период свободнойконкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политическойохране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам.На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государствасоответствовал и небольшой в численном выражении государственный аппарат.Превращение США в развитую индустриальную державу, становление массовогорабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так,если в начале 19 в. численность чиновников в органах федерального правительстване достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, тотолько за одно десятилетие после гражданской войны и реконструкции, с 1871 по1881 г., она увеличилась вдвое — с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. идо начала мировой войны почти в 3 раза — с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек»3.
Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался спереходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы,когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масспобудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого«вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социальногоманеврирования».
«Осуществление программы «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало созданиядесятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств.Статистические данные показывают, что в это время государственный аппарат былединственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 — 1939 гг. численность рабочих и служащих в промышленности уменьшилась с 11 млн.до 10,5 млн. человек, в области строительства — с 3,3 млн., до 1,6 млн.человек, на транспорте — с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости илистагнация наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тотже период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза — с559 тыс. до 920 тыс. человек, а работников штатов и местных органов управления- с 2,5 млн. до 3 млн. человек»2.
Особенно резкое увеличение численности государственных работниковпроисходит в последние десятилетия.
За 1950- 1990 гг. число государственных работников возросла почти в 3раза, а число наемных рабочих и служащих на частных предприятиях и вучреждениях — менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место,создаваемое в стране, приходилось на государственный сектор. Согласно прогнозуминистерства труда, занятости в государственном секторе будет увеличиватьсявпредь.
В последние три десятилетия увеличение числа государственных работниковпроисходит как в административно-управленческом аппарате, так и — в гораздо,большей степени — собственно в государственном секторе: в государственныхсистемах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.
В 1960 — 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата былиотносительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшениечисленности федеральных служащих. Это было вызвано стремлением правительстванесколько сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что жекасается работников штатов и местных органов управления, то их численностьувеличивается очень быстрыми темпами и именно за счет опережающего ростазанятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный весгосударственного сектора США в целом.
Причиной этого процесса является известное «разделение труда» междуцентральными и местными органами власти. Так, федеральное правительствоосуществляет важнейшие функции государственного управления, представляющиежизненно важный интерес для господствующего класса США: регулирование экономикистраны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и местныеорганы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции первостепенногозначения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, материализуютмногие важные цели и интересы господствующих классов главным образом в областивнутренних социально-экономических программ. На них возложена задача развития иподдержания таких отраслей общественной и социально-экономической жизни страны,как системы образования и здравоохранения, полицейская и пожарная охрана,коммунальные и прочие городские службы и пр. Реализация этих государственныхфункций не только требует большого числа работников, но и обусловливает — сростом населения и урбанизацией — постоянное увеличение их численности.
3. «Система заслуг»
Основы руководства государственной службой включаются в понятие «системазаслуг», которая характеризуется следующими критериями:
1) набор на государственную службу должен производиться из числаквалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отборкандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетомспособностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого иоткрытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;
2) ко всем служащим и претендентам на занятиедолжности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания,национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физическихнедостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение прирассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частнойжизни и конституционным правам;
3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом какфедеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, адля высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулыи поощрения;
4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального идолжного поведения и заботиться об общественных интересах;
5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно иэффективно;
6) сохранение должностей государственными служащими зависит отрезультатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая установленнымтребованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих,которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии сустановленными стандартами;
7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих приусловии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организациюработы и профессиональной деятельности;
8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма илипринуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещаетсяиспользовать свое служебное положение или влияние для вмешательства визбирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижениекандидатов во время избирательных кампаний;
9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашениеинформации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует: а) онарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо б) онеправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо оналичии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы длябезопасности общества» (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).
Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещеннойкадровой практики. Ответственные лица не имеют права:
1) проявлять дискриминацию в отношении, какого-.либо служащего иликандидата на занятие должности: а) но признаку расы, цвета кожи,вероисповедания, пола или национального происхождения; б) по признаку пола; в)по признаку физических недостатков; г) по признаку семейного положения илиполитической принадлежности;
2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заявление,письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводитсяразбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация илизаявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленныхзаинтересованным лицом, и если они не включают: а) оценку трудовой деятельностилице, его подготовки, способностей или общей квалификации; б) оценку характера,лояльности или профессиональной пригодности этого лица;
3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставлениекаких-либо услуг политического свойства) или совершать действия противкакого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания заотказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;
4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствияв осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;
5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось отучастия в конкурсе на замещение какой- либо должности, с целью улучшить илиухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
б) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, непредусмотренное законом, или применять особые правила или постановления вотношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включаяопределение условий или характера конкурса либо требований к какой-либодолжности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме наслужбу;
7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность вгосударственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либоповышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое являетсяродственником ответственного должностного лица, если должность замещается в томоргане, в котором работает ответственное должностное лицо;
8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношениилюбого служащего или кандидата занятие должности в порядке наказания за:
а) публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятиедолжности, которая, как обоснован, считает служащий или кандидат,свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; оправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличиисущественной и реальной опасности для благосостояния или угрозы длябезопасности общества, если такое оглашение специально не запрещенозаконом, если такая информация не должна в соответствии с исполнительнымприказом президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны иливедения международных дел;
б) сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системызаслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятельностьсоответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации,которая, обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: онарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении,растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальнойопасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;
9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении служащегоили кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права наобжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;
10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего иликандидата на занятие должности. Тем не менее, не запрещается соответствующемуоргану принимать внимание достоверность и обоснованность обвинений служащегоили кандидата на занятие должности в совершении преступлений по законам любогоиз штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;
11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, еслисовершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой-либо закон,правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либонепосредственно их касающиеся" (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).
4. Руководство государственной службой
Специализированными органами по управлению государственной службойявляются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам«системы заслуг», Специальная комиссия.
Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор,назначаемый президентом по совету и с согласия сената на 4-летний срок.
«В соответствии с законом директор управления наделен следующимиполномочиями: 1) обеспечение точности, единообразия и справедливости ворганизации деятельности управления; 2) назначение на должности в аппаратеуправления; 3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащихуправления, распределение обязанностей между служащими и структурнымиподразделениями управления, руководство организацией деятельности управления;4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распоряжениесредствами управлениями 5) осуществление, реализация и исполнение: а) правил итребований гражданской службы, установленных президентом и управлением, а, такжезаконов о гражданской службе; б) других обязанностей управления, включаявопросы отставок по возрасту и квалификации служащих, за исключением вопросов,отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» иСпециального совета; 6) контроль за исполнением законодательства; 7) содействиепрезиденту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будутзатребованы президентом, а также консультирование президента по вопросамсовершенствования гражданской службы»4.
Совет по вопросам защиты «системы заслуг» состоит из трехчленов, назначаемых президентом по совету и с согласия сената на 7-летний срок.К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членовСовета. Последнее требование призвано обеспечить определенны гарантииполитической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Советаназначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.
Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системызаслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровойпрактики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительнойвласти и государственными служащими.
Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладываетпрезиденту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровойпрактики.
Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и согласия Сената на 5-летний срок из числалиц, допущенных к адвокатской практике.
5. Структура государственной службы
«Согласно теории и практике государственного управления США, в категориюгосударственных служащих включаются как должностные лица ивспомогательно-технический персонал, связанный с реализациейгосударствено-властных полномочий, так и работники по найму (в том числепреподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий исферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government employee)или служащим общественного сектора (public employee) в широком смысле считаетсялюбое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местныхорганов власти. «Понятие «служащий общественного сектора», — писал председательКомиссии гражданской службы в правительстве Л. Джонсона Д. Маси, может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона,сборщика налогов в его конторе или механика на военно-морской базе». Смешивая впонятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал иработников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создатьпредставление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о единомсоциальном слое»1.
Государственный сектор США имеет структурные особенности, обусловленныефедеративным устройством страны. Поэтому все государственные работникиподразделяются на:
а) федеральных, т. е. тех, кто занят в учреждениях федеральногоправительства,
б) работников штатов — занятых в органах правительств штатов;
в) местных — работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации(в графствах, муниципалитетах, округах).
В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо,труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существуютгосударственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местногосамоуправления.
В основу организации федеральной государственной службы положено делениеслужащих на две категории — «конкурсную» и «патронажную».
К первой категории относятся государственные служащие, поступающие наслужбу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системызаслуг», установленными законодательством.
Ко второй категории относятся те государственные служащие, которыеназначаются на должности президентом единолично (помощники и советникипрезидента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органовисполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных»относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы главфедеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министров ит.д.).
Особый статус имеют государственные служащие так называемых«исключенных» (не подпадающих под общее регулирование)государственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюрорасследований, ЦРУ, иные органы «разведывательного сообщества»,Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.
«Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:
- карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе всоответствии с «системой заслуг»;
- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
- государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайныхобстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);
- государственные служащие на резервируемых должностях перечень этих должностейежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в техслучаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность введении дел);
- не карьерные государственные служащие (занимающие главным образом,«патронажные» должности).
Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первыевосемь отведены техническим исполнителям с 9 по 15 — среднему руководящемусоставу и вспомогательно-техническому персоналу высей квалификации; с 16 по 18-высшему руководящему составу, (В ряде министерств и ведомств, например вГосударственном департаменте, установлены собственные табели о рангах.)»4.
Поскольку деятельность государственной службы определяется в основномпрофессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложенииматериала мы будем рассматривать, главным образом, законодательство о высшемруководящем составе государственной службы.
Согласно параграфу 31З2 титула 5 Свода законов США, к высшемуруководящему составу относятся служащие:
" — руководящие ведомствами или структурными подразделениями органовисполнительной власти;
— ответственные за реализацию определенных программ или проектов;
— контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач,стоящих перед органами исполнительной власти;
— руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числуперсональных помощников;
— иным образом выполняющие важные задачи принятия политических. решений иосуществления функций управления".
Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничениянеконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая еечисленность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США).Устанавливаются должности высшего руководящего состава следующим образом.Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются вУправление государственной службы с заявками на утверждение общего числавысшего руководящего состава. В обосновании указываются не толькопредполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемыебюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управлениегосударственной службы проводит консультации с Административно-бюджетнымуправлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждогоиз ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управлениягосударственной службы публикуются в «Федерал реджистер».
Установлены ограничения и в отношении других категорий государственныхслужащих. В частности, общее число не карьерных государственных служащих(заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управлениегосударственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численностивысшего руководящего состава. А общее число государственных служащих,нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срокдействия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численностивысшего руководящего состава.
6. Поступление на государственную службу
«Законодательство достаточно скупо описывает процедуру допуска к «патронажнымдолжностям». Как отмечалось, на эти должности проводятся лица,пользующиеся особым доверием президента или глав министерств и ведомств.
Что же касается государственной службы, основан на принципах«системы заслуг», набор на соответствующие посты проводится в двухформах — «открытой» (для должностей конкурсной службы) и закрытой(для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства иряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любымлицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие высших постовосуществляется правило, в порядке карьерной службы в данной системе.
На конкурсную службу и службу в «исключенных» государственныхорганах иностранцы, как правило, не принимаются. Исключение сделано только вотношении низших должностей и отдельных ведомств (например, государственногодепартамента) где существует необходимость в привлечении специалистов высшейквалификации, не являющихся гражданами США»4.
Одним из принципов государственной службы является равенствовозможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установленыльготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывшихвоеннослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств.
В последнем случае речь идет о недостаточном или непропорционально маломпредставительстве национальных меньшинств в федеральной государственной службе.Для устранения подобных перекосов в кадровой политике Управлениегосударственной службы совместно с Комиссией по обеспечению равных возможностейпри трудоустройстве разрабатывает особые программы для представителейнациональных меньшинств.
Процедура приема на работу включает следующие стадии:
1) проверка заявления;
2) проведение экзаменов или собеседования;
3) проверка благонадежности;
4) выбор кандидата на должность;
5) проверка в течение испытательного срока.
Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют цельюпроверку профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятиядолжностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требованиясогласовываются с управлением государственной службы.
Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которымпроводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможностьпринять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплатакомпенсаций тем соискателям должностей, которые приезжают для экзаменов илисобеседования из другой местности.
Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. Поистечении этого срока государственный служащий зачисляется в штатсоответствующего административного ведомства. Не прохождение испытательногосрока на вышестоящей должности дает государственному служащему право навосстановление в должности, равноценной прежней по классу и уровню заработка.
Таковы общие требования к приему на государственную службу.
Квалификационные требования устанавливаются главой какого-либоадминистративного ведомства в соответствии с теми нормами, которыеразрабатываются управлением государственной службы.
Интересно отметить, что законодательство ограничивает прием нагосударственную службу высших чиновников, не имеющих должного опыта работы нагосударственной службе. Общая численность должностных лиц высшего руководящегосостава, не имеющих до вступления в должность 5-летнего непрерывного стажагосударственной службы, не должна превышать 30%.
В каждом административном ведомстве с учетом, рекомендаций управлениягосударственной службы разрабатывается собственная программа трудоустройства,которая должна предоставлять возможность получения должности не только лицам,занятым на государственной службе, но и не состоящим на ней.
В административных ведомствах, из числа работающих в них служащихсоздаются комиссии по вопросам приема на работу, в задачу которых входитрассмотрение заявлений кандидатов на занятие карьерных должностей. Решениякомиссий по каждому из заявлений кандидатов на занятие карьерных должностей вписьменной форме. Общими критериями оценки служат:
1) опыт управленческой деятельности;
2) успешное участие в программах повышения квалификации, созданныхУправлением государственной службы;
3) наличие особых знаний и опыта, которые дают основания полагать, чтогосударственный служащий будет успешно справляться с возложенными на негообязанностями (пар 3392-3393 Свода законов США).
7. Статусгосударственного служащего
«Законодательство не содержит специального раздела о правахгосударственных служащих. Соответствующие нормы разбросаны по всему текстутитула 5 Свода законов США.
Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностныхокладов в соответствии с «системой заслуг», предусматривая, вчастности, необходимость:
а) учитывать в пределах фонда заработной платы качество исполнениядолжностных обязанностей; б) варьировать размеры должностных окладов на основеоценок профессиональной деятельности государственных служащих; в) повышатьобъективность и справедливость оценок профессиональной деятельностигосударственных служащих; г) устанавливать необходимые механизмы контроля"(пар. 5401 Свода законов США)
Заработная плата устанавливается в соответствии с тем местом, котороезанимает государственный служащий в должностной классификации. Но при этомустановлена определенная градация должностных окладов, которая дает возможностьизменять их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний и качествавыполнения, должностных обязанностей, Так, например, для высшего руководящегосостава установлены пять градаций каждой из ступеней должностной классификации.
Установление должностного оклада производится в соответствии срекомендациями, разработанными Управлением государственной службы, не чаще чемодин раз в год. В течение года допускается его изменение только в сторонууменьшения вследствие неудовлетворительного исполнения должностныхобязанностей, При этом государственные служащие имеют право на предварительное(за 15 дней) уведомление об этом.
При установлении конкретного размера должностного оклада служащим высшегоруководящего состава руководители ведомств должны учитывать качество исполненияим должностных обязанностей в достижении стоящих перед ведомством целей,которое оценивается на основе таких критериев как: 1) улучшение действенности иэффективности правленческого труда, качества работы, включая сокращение объемаделопроизводства; 2) экономия средств 3) своевременность исполнения должностныхобязанностей; 4) иные показатели действенности, эффективности и исполнительскойдисциплины лиц, подчиненных государственному служащему (пар. 5403 Сводазаконов США)»4.
Помимо заработной платы государственным служащим даются выплаты в порядкепоощрения или компенсации убытков. Кроме того, государственные служащие имеютправо на частичную или полную оплату медицинского обслуживания: на социальноестрахование из государственных средств. Данные меры существенно увеличиваютчисло желающих поступить на государственную службу.
8. Меры поощрения
Применяются следующие меры поощрения: благодарность, премирование;повышение должностного оклада; повышение в должности; повышение должностнойквалификации; присвоение почетных званий.
Премируются в общем порядке только те служащие, деятельность которыхоценивается как успешная. При этом для выплаты премии должны соблюдатьсянесколько условий. Во-первых, размер единовременного премирования не должен превышать20% от суммы должностного оклада. Во- вторых одновременно может поощряться неболее 50% служащих высшего руководящего состава в каждом из ведомств, имеющих всвоем составе больше четырех должностей этого уровня.
В особом порядке глава ведомства или президент могут давать денежноепоощрение за особые заслуги в защите общественных интересов или за внесенныйвклад в работу. Как правило, сумма указанных премий составляет $10 тыс., висключительных случаях — $25 т.
Почетные звания заслуженного и выдающегося государственного служащегоприсваиваются сроком на один год не чаще раза в 4 года. Общая численностьзаслуженных государственных служащих не должна превышать 5%, а общаячисленность выдающихся государственных служащих – 1% от общего числа служащих высшегоруководящего состава государственной службы США.
9. Обязанности государственного служащего
Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в такназываемом Кодексе этики государственной службы, утвержденном резолюциейконгресса США в 1958г.
«Каждое лицо, состоящее на государственной службе должно:
1) ставить преданность высшим моральным принципам и государству вышепреданности, отдельным лицам, партии или государственным органам;
2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов ивсех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, ктоуклоняется от их исполнения;
3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимыеусилия и старание к выполнению своих обязанностей;
4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичныеспособы решения поставленных задач;
5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либоспециальных благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда непринимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков приобстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия наисполнение должностных обязанностей;
6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей,поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когдадело касается государственной должности;
7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения справительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностныхобязанностей
8) никогда не использовать при исполнении должностных обязанностейконфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность являетсявыражением общественного доверия»4.
В случае нарушения вышеуказанных обязанностей к государственнымслужащим применяются следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание;выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временноеотстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержанияна срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращениедолжностного оклада; увольнение со службы. 3а некоторые виды должностныхпроступков предусматривается уголовное наказание.
Государственный служащий, в отношении которого применяются такие мерыдисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работыбез выплаты зарплат до 14 дней, понижение в должностной квалификации,сокращение должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеетправо:
«1) на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев,когда имеются основания полагать, что государственный служащий совершилпреступление, за которое может быть в судебном порядке назначена такая меранаказания, как лишение свободы;
2).на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения вписьменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты,приведенные в объяснение служащим;
3) быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;
4) на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболеесжатые сроки» (пар. 7513 Свода законов США).
Меры взыскания могут быть обжалованы в Совет по вопросам защиты«системы заслуг».
Государственный служащий или кандидат на занятие должности имеет право нарассмотрение дела с участием адвоката или доверенного лица. Рассмотрение жалобпо делам об увольнении государственных служащих осуществляется Советом. Жалобына иные меры взыскания рассматривается должностными лицами Совета либо судьямиединолично. Стороны по делу представляют необходимые для его рассмотрениядокументы и участвуют в слушаниях. Решения о дисциплинарном взыскании могутбыть отменены, если обнаружены серьезные нарушения процедуры при вынесениирешения, если решение подпадает под понятие запрещенной кадровой политики и вслучае когда, решение не основывается на требованиях законодательства. РешениеСовета по вопросам защиты «системы заслуг» является окончательным иможет быть оспорено в судебном порядке.
10. Изменения должности и освобождение от
должности государственного служащего
Общим основанием изменения должности и освобождения от должностигосударственных служащих служит оценка их профессиональной деятельности. Вкаждом из административных ведомств действуют собственные системы оценкипрофессиональной деятельности, разрабатываемые на основе рекомендацийУправления государственной службы.
Применительно к высшему руководящему составу государственной службысистема оценок профессиональной деятельности должна: 1) давать возможностьточной оценки деятельности на любой должности с учетом требований,предъявляемых к должности, и ее основных характеристик; 2) обеспечиватьсистематическую оценку деятельности служащих высшего руководящего состава; З)поощрять отличное исполнение должностных обязанностей; 4) служить основаниемдля продолжения службы в высшем руководящем составе и предоставления поощрений.
Требования, предъявляемые по каждой должности, согласовываются ссоответствующими служащими и доводятся до их сведения ежегодно. Аттестациисоставляются в письменной форме и выдаются государственным служащим, которыеимеют право высказать свои возражения и требовать пересмотра оценокпрофессиональной деятельности руководством соответствующего ведомства.
Критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего составаявляются: 1) совершенствование эффективности, действенности качества работы илиуслуг, в том числе существенное, сокращение объема делопроизводства; 2)экономия средств; 3) своевременность исполнения обязанностей по должности; 4)иные показатели эффективности, действенности и высокого качества выполнениядолжностных обязанностей теми лицами, которые находятся в подчинении служащихвысшего руководящего состава.
Профессиональная деятельность оценивается как успешная,удовлетворительная и неудовлетворительная. Служащий, получающийнеудовлетворительную оценку, либо увольняется из состава руководящего аппарата,либо переводится на другую должность. Однако такой перевод невозможен, если втечение пяти лет деятельность служащего на руководящем посту оценивалась дваждынеудовлетворительно. Увольнение из состава руководящего аппарата наступаеттакже в случае, если деятельность служащего дважды оценивает не выше чемудовлетворительно в течение 4 лет.
Основанием для повышения в должности может служить успешное прохождениеучебных программ, разработанных руководством Управления государственной службы.
В заключение следует сказать, что большое значение в экономическомположении трудящихся имеет то, что все аспекты условий труда и организациислужебной деятельности государственных работников определяются либозаконодательными, либо административными органами.
Списоклитературы:
1. НовиковА.В., « Правовые формы организациии государственной службы в США», М. 1979.
2. НикеровГ.И., « Административное право США», М. 1977.
3. ТарасоваН.Н., «Государственные работники США», М. 1982.
4. Касаткина Н.М.«Государственная служба в зарубежных странах», М. 1996.